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Abril 2009
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30/04/09
• Para entender: PGMU, contratos de
concessão e reversibilidade do backhaul
Devido as constantes perguntas em "pvt" sobre a "encrenca do backhaul" como
diz o nosso Rogério Gonçalves, tomei a liberdade de perpetrar uma colcha de
retalhos, digo, de recortes, de diversas matérias já divulgadas em nossos
fóruns, tentando resumir (não muito) a história do imbróglio. :-)
Duas dessas matérias estão inseridas na íntegra, em cor marrom, com os
devidos créditos.
Fecha o texto esta matéria de ontem:
Fonte: Teletime
O "efeito colateral" desejado é receber contribuições de todos para correção
e melhora desta tentativa de resumo.
Basta copiar o texto no corpo de um e-mail e fazer as sugestões (cortes,
acréscimos, etc) em cor vermelha.
Na sequência, vamos anexando os próximos fatos
e eventos e assim teremos um resumo sempre atualizado.
Bem entendido, não só os fatos publicados pela mídia mas também os
bastidores e as interpretações... :-)
Agradeço as contribuições de Carlos Carneiro e Bruno Cabral!
Vamos ajudar?
Obrigado!
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Para entender: PGMU, contratos de concessão e
reversibilidade do backhaul
As metas de universalização estão estabelecidas
no Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU).
Entende-se por universalização o direito de acesso de toda pessoa ou
instituição, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica,
ao Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC, bem como a utilização desse
serviço de telecomunicações em serviços essenciais de interesse público e
mediante o pagamento de tarifas estabelecidas na regulamentação específica.
O PGMU foi aprovado pelo Decreto nº 2.592 de 15/05/98 e estabeleceu metas para
acessos individuais e coletivos.
Em 2003 o Decreto nº 4.769 de 27/06/03 revogou o Plano anterior e aprovou um
novo PGMU para entrar em vigor a partir de 1º de janeiro de 2006.
Ele estabelece novas metas para Postos de Serviços de Telecomunicações (PST),
postos de serviço em áreas rurais e acessos individuais de classes especial.
Posto de Serviços de Telecomunicações (PST) é um conjunto de instalações de
uso coletivo, mantido pela concessionária, dispondo de, pelo menos um Telefone
de Uso Público (TUP, o "orelhão) e um Terminal de Acesso Público (TAP)
possibilitando o atendimento para envio e recebimento de textos, gráficos e
imagens.
Nos contratos de concessão, assinados em 2005,
as teles ficavam obrigadas a instalar Postos de Serviço Telefônico (PSTs) em
cada cidade brasileira.
Em 7 de abril de 2008 foi publicado no Diário Oficial da
União o Decreto Presidencial 6424 que determinou uma mudança nos contratos de
concessão com as operadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC):
Telefonica, Oi e Brasil Telecom.
Pelas novas regras, acordadas com as operadoras,
estas deixam de estar obrigadas a instalar os PSTs (exceto no caso de
cooperativas rurais), mas passam a ter que colocar seus backhauls em todas as
sedes municipais brasileiras.
O
backhaul é a infraestrutura de telecom que interliga o backbone da operadora
às cidades. No Brasil, mais de 2000 municípios não têm backhaul e, portanto,
não podem se conectar à banda larga.
Além da troca dos PSTs pelos backhauls, o
governo negociou um segundo acordo com as teles, que prevê a instalação de
conexão de 1 Mbps em cada uma das 56 mil escolas públicas urbanas brasileiras,
sem custos para os governos (federal, estaduais e municipais) pelo menos até
2025 (quando vencem os atuais contratos de concessão). Até 2010 todas essas
escolas deverão estar com a conexão funcionando.
O texto que se segue é o artigo "Prejuízo
à vista na troca das metas de universalização das teles fixas"
de Gustavo Gindre no Observatório do Direito à Comunicação
em 26.05.2008:
"A advogada e coordenadora do Pro
Teste, Flávia Lefevre, integrante do Conselho Consultivo (CC) da Agência
Nacional de Telecomunicações (Anatel), denunciou um fato da mais alta gravidade.
A versão de um documento oficial enviado para a análise do CC não confere com o
original. Entre uma e outra, algo desapareceu.
Segundo a Lei Geral de Telecomunicações (LGT), em seu artigo 35, cabe ao CC
opinar sobre as políticas de telecomunicações antes que a Anatel as envie para o
Ministério das Comunicações (MiniCom).
Ocorre que o CC opinou sobre um documento e a Anatel enviou outro, em flagrante
desrespeito à lei.
E não se trata de qualquer documento, mas do Aditivo ao Contrato de Concessão do
Serviço de Telefônico Fixo Comutado (STFC – o telefone fixo comum), que motivou
o Decreto Presidencial 6424, de 7 de abril de 2008.
Nos contratos de concessão, assinados em 2005, as teles ficavam obrigadas a
instalar Postos de Serviço Telefônico (PSTs) em cada cidade brasileira.
Através do Aditivo, governo e teles concordaram em trocar a obrigação dos PSTs
pela obrigação de garantir um ponto de presença (backhaul) da internet banda
larga em cada município brasileiro. A partir deste backhaul é possível construir
a rede local, que percorra toda a cidade.
Em artigo anterior [ver aqui], expliquei porque achava esse um acordo com
obrigações tímidas para as teles.
De um lado, a capacidade que as empresas serão obrigadas a disponibilizar para
essa banda larga é muito pequena e onde não houver interesse econômico
provavelmente a operadora não investirá para aumentar a capacidade do backhaul.
De outro lado, não há regras que obriguem a tele a compartilhar esse backhaul
com os provedores locais, permitindo que as operadoras promovam um verdadeiro
monopólio da banda larga.
Em audiência pública da Comissão de Ciência, Tecnologia, Comunicação e
Informática (CCTCI) da Câmara dos Deputados [ver aqui], apontei o absurdo da
consulta pública sobre esta troca dos PSTs pelo backhaul, que durou apenas sete
dias úteis. A alegação da Anatel de que a pressa era motivada pela obrigação
legal de fazer tudo em 2007 se mostrou falsa, já que o Decreto Presidencial só
foi assinado em abril de 2008.
Mas, a denúncia de Lefèvre é ainda mais grave. Não apenas porque demonstra que a
direção da Anatel sonegou informações ao seu Conselho Consultivo e desrespeitou
a LGT, mas porque essa mudança pode representar um grave prejuízo ao patrimônio
público.
Trocar STFC por SCM – ou maças por laranjas
Embora todos reconheçam que é muito melhor para o país que seus municípios
tenham acesso à Internet banda larga do que postos telefônicos, o Aditivo não
deixa de ser estranho. O governo usou o contrato de concessão de telefonia fixa
(STFC), prestado em regime público, para impor regras às autorizações para
prover acesso à Internet (SCM), prestadas em regime privado. Ou seja, o Decreto
Presidencial trocou laranjas por maçãs.
Reversibilidade
E aqui começa todo o problema apresentado pela advogada Flávia Lefevre.
Os serviços prestados em regime público tem seus bens garantidos pelo direito de
reversibilidade. Ao final do contrato de concessão, se este não for renovado, e
para garantir que este serviço será mantido, os equipamentos usados para prestar
o serviço são revertidos para a União.
Como o Aditivo enfiou, no meio da concessão de telefonia fixa (prestado em
regime público), uma obrigação de outro serviço, prestado em regime privado, é
claro que este último não está coberto pela garantia da reversibilidade.
O fato de que o backhaul não faz parte da infra-estrutura da telefonia fixa, e
portanto não seria naturalmente reversível à União, é explicado por um documento
da Abusar (Associação Brasileira dos Usuários de Acesso Rápido) publicado pelo
Observatório do Direito à Comunicação [ver aqui].
Para piorar, como o backhaul agora está incluído no contrato de concessão da
telefonia fixa, as operadoras poderão incluir seus custos nos cálculos de
reajuste das tarifas de telefonia. O que significa que todos os usuários do
telefone fixo (inclusive aqueles que não poderão pagar pelo acesso à Internet em
banda larga) terminarão arcando com os custos do backhaul.
Mas, como não faz parte do STFC, era necessário, então, deixar claro que o
backhaul poderia ser revertido à União ao final dos contratos de concessão. Essa
garantia aparecia na versão do Aditivo enviada ao Conselho Consultivo da Anatel.
E desapareceu da versão final, sem que ninguém tenha sido avisado.
Desde que a denúncia de Lefevre ganhou as páginas da imprensa especializada,
representantes do MiniCom, da Anatel e até das operadoras de telecomunicações
têm se dedicado a deixar claro que, ao contrário do afirma a advogada do
Instituto Pro Teste e a Abusar, o backhaul seria sim parte da infra-estrutura da
telefonia fixa. Mas, até agora não apresentaram nenhum parecer técnico ou
jurídico que comprove essa afirmação.
Com essa insegurança jurídica, corre-se o risco de, ao final desta concessão, no
ano de 2025, caso se resolva não renovar as concessões, as teles serão obrigadas
a reverter para a União apenas o “velho” telefone fixo (em vias de extinção) e
ficarão com os equipamentos que garantem o acesso à Internet em banda larga. E
isso depois de terem financiado seu funcionamento através das contas de todos os
usuários da telefonia fixa.
Mas, até agora o que ninguém consegue explicar é porque a reversibilidade
desapareceu da versão final do Aditivo. Se o governo tem tanta certeza dessa
reversibilidade, o que custava citá-la? A quem interessou esse desaparecimento?"
Em novembro de 2008, a Justiça Federal concedeu
uma liminar à Associação Brasileira de Defesa do Consumidor Pro Teste
suspendendo a troca das metas de universalização das concessionárias de
telefonia pela criação de uma infraestrutura nacional de banda larga.
Apesar de o governo e a Anatel terem recorrido
ao Tribunal Regional Federal (TRF) em Brasília para cassar a liminar, a Justiça
entendeu que é fundamental garantir a reversibilidade da infraestrutura à União.
Em 20/01/09 , a Anatel propôs às
concessionárias de telefonia fixa acrescentar aos contratos de concessão uma
cláusula reiterando que a infraestrutura de internet rápida via banda
larga deve retornar União em 2025, quando acaba a concessão.
As concessionárias Brasil Telecom, Oi e
Telefônica decidiram contestar a liminar obtida pela Pro Teste. As três empresas
apresentaram, juntas, um agravo de instrumento no Tribunal Regional Federal
(TRF1) questionando a validade da decisão.
Segue-se a íntegra desta materia do Teletime de
27/04/09 -
Reversibilidade só deve ser decidida na análise de mérito:
Na última quarta-feira, 22, o
Tribunal Regional Federal (TRF) da 1ª Região decidiu suspender a liminar que,
desde novembro do ano passado, impedia as empresas de expandir o backhaul de
banda larga como uma meta de universalização da telefonia fixa. A decisão, no
entanto, está longe de esclarecer o principal motivo de a liminar ter se mantido
intacta nos últimos cinco meses: se esta infraestrutura é ou não reversível à
União no fim da concessão, em 2025.
Para atender ao pedido feito
pelas concessionárias Brasil Telecom, Oi e Telefônica, a juíza convocada
Anamaria Reys Resende ateve-se basicamente à análise de que as informações
contidas nos termos aditivos do contrato de concessão tem presunção de
legitimidade, uma vez que baseiam-se em atos normativos editados pelo Presidente
da República. A decisão, porém, não analisa o ponto crucial levantado pela juíza
de primeira instância que concedeu a liminar em 2008 e reforçado pelos
desembargadores que mantiveram a suspensão da troca das metas: a ausência, nos
termos aditivos, de texto que explicite a reversibilidade da nova rede
implantada com recursos públicos.
A advogada da Pro Teste, Flávia
Lefèvre, disse estar surpresa com a decisão "tendo em vista todas as decisões
tomadas anteriormente e o vulto dos recursos envolvidos na implantação do
backhaul". Flávia ainda estuda quais medidas irá tomar com relação ao caso. O
TRF1 ainda não liberou o acesso às petições apresentadas pelas empresas no
agravo de instrumento aceito pela juíza Anamaria, o que torna impossível
assegurar, no momento, se as concessionárias admitiram em juízo que o backhaul
faz parte da lista de bens reversíveis do STFC.
Essa era uma das alternativas
levantadas pelo desembargador Souza Prudente - substituído pela juíza Anamaria
para assumir a vice-presidência do TRF1 - para solucionar o impasse em torno da
nova rede e derrubar a liminar da Pro Teste. Caso as empresas não admitissem em
juízo que a infraestrutura é reversível, a outra alternativa seria a Anatel
reinserir a cláusula em que este aspecto é apresentado de forma clara nos
aditivos contratuais.
A cláusula terceira, que trata
da reversibilidade, foi retirada pela Anatel às vésperas da assinatura dos
termos. Desde o fim do ano passado, a agência negocia com as empresas a
reinserção do texto, mas até agora o novo termo não foi assinado por nenhuma
concessionária. Para Flávia Lefévre, a suspensão da liminar, como foi feita,
joga para a deliberação de mérito do processo o esclarecimento sobre a
reversibilidade do backhaul. "Espero que, no julgamento do mérito dos agravos, a
questão seja analisada com a profundidade que o tema exige", declarou a
advogada. Não há previsão de quando a ação civil pública movida pela Pro Teste
será julgada definitivamente.
Mariana Mazza
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