Contribuição da PROTESTE à Consulta Pública do Edital para licitação das frequências dos 700 MHz

A PROTESTE – Associação de Consumidores, vem a essa agência apresentar suas contribuições à Consulta Pública 19/2014, nos seguintes termos:

I – Introdução

I.A – Não utilização de todo o potencial das frequências do 3G

1. Em abril de 2013 as operadoras do Serviço Móvel Pessoal (SMP) lançaram no mercado a venda de aparelhos e planos de serviço na tecnologia 4G. Naquele momento a PROTESTE e a Associação dos Engenheiros em Telecomunicações (AET) oficiaram a ANATEL, apontando que as frequências necessárias para a operação plena do 4G ainda não haviam sido licitadas, mais especificamente as faixas de 700 MHz.

2. Manifestações públicas do Ministro Paulo Bernardo à época eram no seguinte sentido:

“Queimado” 3G será salvo pelo 4G diz Paulo Bernardo
Luís Osvaldo Grossmann – 04.04.2013
Os maiores consumidores de banda larga móvel deverão ser os primeiros a migrar para o 4G, até por se tratarem dos brasileiros com condições de pagar pelo serviço, que de início será mais caro. O resultado, porém, é que o 3G, que se ‘queimou’ no país, poderá, enfim, entregar a qualidade prometida.
É assim que o ministro das Comunicações, Paulo Bernardo, descreve o que começará a acontecer a partir do próximo mês, quando seis capitais brasileiras deverão contar obrigatoriamente com ofertas comerciais da quarta geração da telefonia móvel.
“Vai melhorar o sinal do 3G. Estamos exigindo investimentos das empresas. Além disso, uma parte das pessoas vai migrar. Normalmente vai ser uma tecnologia um pouco mais cara no início e nossa previsão é que a classe media alta vai migrar logo para o 4G”, descreveu Paulo Bernardo ao participar, nesta quintafeira, 4/4, do programa Bom Dia Ministro, transmitido pela Rádio Nacional.
Segundo ele, é justamente essa parcela da população quem mais consome a banda disponível. “Geralmente é quem usa mais, principalmente Internet. Então vai desafogar o 3G, que vai ficar com um serviço melhor”, completou o ministro das Comunicações.
Para Paulo Bernardo, esse movimento deverá ‘redimir’ o 3G no Brasil, visto que ao ser implantado prometia qualidade no acesso móvel à Internet, mas frustrou as expectativas diante da baixa qualidade dos serviços oferecidos pelas operadoras de telefonia.
“Tenho um convencimento que a tecnologia 3G no Brasil está ‘queimada’ pelo desempenho que piorou muito nos últimos dois anos. Mas é boa e ainda vamos usar o 3G por vários e vários anos e com certeza tem condição de ter um desempenho melhor, que poderia colocar até 7Mbps”, concluiu”.

3. A fala do Ministro de acordo com nossa análise trazia duas impropriedades graves. A primeira, quanto à afirmação de que o 3G estaria “queimado”. A segunda, no sentido de que a salvação do 3G seria a migração dos grandes consumidores e dos consumidores de alta renda para o 4G, o que possibilitaria um alívio das faixas de frequências utilizadas pelo 3G.

4. Veja-se que notícias publicadas neste mês de junho, com base em dados divulgados pela ANATEL, dão conta de que o 3G continua pouco explorado.

Quase metade dos municípios brasileiros não têm disputa no serviço 3G
Convergência Digital
Ana Paula Lobo - 02/06/2014
Dados do portal Teleco mostram que apesar do desembarque do 4G, ainda há muito por crescer no 3G. O levantamento mostra que em 1867 municípios brasileiros há apenas uma operadora com a oferta do 3G, o que caracteriza falta de competição. Em outras 777 localidades, há presença de apenas duas das cinco teles possíveis. Isso significa que 47,4% dos municípios brasileiros têm um serviço único ou o duopólio.
O estudo mostra ainda que TIM e Oi deram um 'gás' na cobertura 3G e praticamente dobraram a presença até abril. Vivo segue sendo a empresa com melhor cobertura: 3152 localidades. A Nextel apresenta também um pulo: passou de 91 localidades para 407 municípios.
No levantamento, divulgado nesta segunda-feira, 02 de junho, o portal Teleco revela que, em abril, a TIM chegou a 1035 localidades. Em dezembro, estava presente em 593. A Oi chegou a 1033 localidades. Em dezembro, estava em 529 municípios. A Claro fica na segunda posição com 1.472 localidades. Em dezembro, eram 1.374 municípios. A Nextel desponta no ranking nacional com presença em 407 municípios. Em dezembro, eram 91. Esse 'pulo' é resultado direto do acordo de interconexão fechado com a Vivo, e pelo qual a empresa pagará R$ 1 bilhão.
De acordo ainda com os dados, o 3G, hoje, está presente em 3592 municípios, com 64,5% das localidades atendidas no país. As cinco operadoras- segundo os dados coletados entre os dias 19 e 21 de maio - estão presentes em 271 localidades, que concentram a maior parte da população brasileira, 89.645.961 milhões.
Numa análise de cobertura, a Vivo, por exemplo, está presente em 541 municípios de São Paulo. A Claro em 401. E TIM e Oi ficam bem atrás nessa corrida: 249 e222 respectivamente. Essa diferença também se percebe em Minas Gerais, onde a Vivo está em 536 localidades, a Claro em 262, e TIM e Oi vem depois com 162 e 156 municípios. No Rio de Janeiro, essa diferença também é vísivel. A Vivo está nos 92 municípios do Estado. A Claro chega a 66, TIM e Oi a 54 localidades. No Amazonas, onde há uma carência de infraestrutura, a Vivo está em 25 localidades, Claro e TIM em seis municípios e a Oi em apenas 3 municípios.

5. Devemos considerar, ainda, que de acordo com o art. 157, da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), o espectro radioelétrico constitui bem público escasso cuja demanda nos dias atuais é crescente. A LGT estabelece também que cabe a ANATEL a administração eficiente do espectro.

6. Sendo assim, se o espectro correspondente às frequências que suportam a operação do 3G não foram suficientemente aproveitadas, como apontam os estudos referidos na matéria transcrita acima, quais os fundamentos apoiaram as manifestações do Ministro Paulo Bernardo quanto ao 3G?

7. E mais ainda, qual a justificativa para o Brasil lançar a tecnologia 4G e licitar a frequência dos 700 MHz no quadro de incerteza e fragilidade que revelam estudos realizados pela Sociedade Brasileira de Engenharia de Televisão (SET) e radiodifusores, sendo que as frequências correspondentes ao 3G estão subutilizadas?

8. Importante destacar o que disse a SET publicamente ao IDGNOW em 8 de maio último:

700 MHz: testes de convivência entre TV e 4G necessitam ajustes, diz SET
CIRCUITO DE LUCA
(…)
O comunicado
De um modo geral, segundo o comunicado da SET, “os resultados mostraram que, nos casos mais críticos, o mero uso de filtros, ainda que simultaneamente nos receptores de TV e nos transmissores das ERBs, não permite a convivência entre a TV e o LTE (4G), que só poderá ocorrer a partir de revisão nas especificações da Resolução nº 625/2013 da ANATEL, com mudanças nas condições de ocupação da faixa, tais como o aumento da banda de guarda”.
De acordo com a SET, embora as medidas feitas durante os testes da Anatel confirmem o quadro obtido dos testes da universidade Mackenzie, o fato das características técnicas estabelecidas pela Resolução nº 625 não terem sido tomadas como referência para os testes da Anatel, é um agravante. “Foram utilizados protótipos de ERB e de celulares 4G cujas características eram significativamente melhores do que as determinadas pela referida Resolução. A consequência disso é que os resultados obtidos diretamente das medidas não refletem o que ocorrerá na implantação de sistemas que operem de acordo com a Resolução 625″, afirma a entidade.

Para que os resultados obtidos reflitam o que ocorrerá na implantação de sistemas, a SET alerta que os testes devem ser feitos considerando fatos como:

1 – as condições de convivência com sistemas LTE operando com emissões indesejáveis iguais, e próximas aos limites normativos – Até aqui os equipamentos testados apresentavam emissões fora da faixa de operação muitíssimo menores (mais de mil vezes no caso do uplink) do que as especificadas na Resolução 625. Portanto, para qualquer conclusão, é necessário relativizar a atuação dos filtros e das técnicas de mitigação.

2 – o uso de estação móvel veicular ou estação terminal com potência 10 vezes maior do que os terminais de usuários (celulares) testados.
Além disso, a SET observa que:

1 – A Resolução 625 prevê a utilização do Bloco 1, o mais próximo do canal 51, por sistemas de segurança pública, defesa nacional e infraestrutura. A mitigação dessa interferência sobre a recepção de TV Digital não foi testada. As medidas de mitigação feitas para o Bloco 2, mais afastado, não podem ser extrapoladas para o Bloco 1.

2 – Os resultados obtidos para a recepção através de antenas internas com amplificador mostram a presença de interferência não mitigável com a introdução de filtros, tornando-se necessária a troca por antena externa.

3 – A Anatel reconhece a necessidade de troca de antenas internas por antenas externas nas residências. Porém, essa troca de antena de recepção de TV tem impactos significativos sobre os telespectadores, dados os obstáculos dessa alteração. Pesquisa recente do IBOPE informa que um quarto dos domicílios da grande São Paulo depende exclusivamente de antena interna para ver TV.

4 – Os testes não chegaram à especificação de filtros para a rejeição do sinal de LTE (4G) que possibilitariam a convivência dos serviços de telefonia e TV digital.

Também segundo fontes que têm acompanhado tudo de perto, os testes de campo da Anatel estão para serem retomados, com previsão de término no fim de maio. Esses resultados são necessários para a publicação do Edital, que está em consulta pública. Que segurança uma operadora de telefonia terá em colocar milhões de dólares em algo que ele não sabe exatamente como será? Se vai ter que mitigar menos ou mais a interferência que existe, de fato?

A SET considera que, até o momento, os resultados dos testes da Anatel não possibilitam assegurar a convivência entre os serviços, em faixas adjacentes, consideradas as características técnicas estabelecidas pela Resolução 625. E são muitas as variáveis: condições de rejeição de espúrio, de potência, filtros nas ERBs e de filtros nos receptores de TV e de telefonia, de troca de estações transmissoras de TV.

No início do ano, a SET já havia tornado pública a intenção de apresentar ao governo algumas sugestões para mitigar o problema de interferência. Entre eles, a obrigação das operadoras de celular 4G utilizarem potência de transmissão mais baixa. “Do jeito que está, se não diminuir potência, tanto da estação base quanto dos dispositivos móveis, praticamente não tem filtro que segure”, disse na época o presidente da SET, Olímpio José Franco.

Os riscos?
Do lado da TV, segundo Gunnar Beddicks Jr., da Universidade Mackenzie (SP), os problemas mais sérios acontecem nos canais 46 a 51, cuja recepção digital chega a desaparecer totalmente diante de uma transmissão em LTE. “A tela fica escura”, garante o especialista, explicando que as falhas de sinal variam conforme a localização das antenas e a potência dos transmissores.

Do lado dos celulares, o risco, segundo os especialistas, é o não funcionamento nos dispositivos portáteis já em uso (GPSs, modens 3G,todos os terminais OneSeg) que podem ser todos praticamente perdidos, porque não tem como colocar filtro nos aparelhos que já foram fabricados.

O que todos os setores esperam do governo é que ele defina quantos e quais serão os filtros necessários para mitigar ao máximo a interferência. Novas normas serão necessárias para definir quais filtros e condicionantes deverão ser usados nos receptores de TV, nos dispositivos móveis, nas ERBs.

O edital do leilão de 700MHz colocado em consulta pública pelo governo não especifica os filtros nas estações e nos receptores. Para que os filtros funcionem, outras condicionantes também precisam estar controladas. Portanto, há muito trabalho por ser feito, no governo.
A definição do tamanho do filtro do receptor depende da especificação do filtro no transmissor. Isso é básico para começar a pensar na mitigação da interferência e vai requerer maior rigor nas normas.

9. Aduza-se ao quadro de incertezas descrito pela SET o fato de que os problemas técnicos implicarão em mais conflitos entre consumidores e prestadores de serviços de telecomunicações e de radiodifusão, acirrando o quadro de reclamações contra operadoras de telecomunicações que há anos vem liderando os rankings dos PROCONS de todo o país.

10. Afora os problemas técnicos, os custos de redistribuição dos canais de TV e RTV que se farão necessários para a operação da LTE, somados aos investimento para aquisição do direito de exploração de espectro levarão a que os serviços sejam comercializados com preços inacessível para a grande maioria dos brasileiros, como aliás já vem acontecendo.

I.B – Falta de planejamento

11. A despeito das circunstâncias acima mencionadas, o certo é que o Ministro das Comunicações pessoalmente se encarregou de estimular a contratação de planos 4G; e as empresas têm investido largamente em publicidade e hoje, de acordo com o último levantamento da ANATEL, a base de 4G chegou a 2,49 milhões.

12. Este fato não pode ser ignorado, na medida em que há milhares de brasileiros que contrataram e continuam a contratar planos 4G e adquir terminais móveis caros que, muitas das vezes não operam na frequência de 2.5 GHz, como denunciaram a PROTESTE e AET a ANATEL em abril do ano passado. Ou seja, é necessário que o mercado atenda a esses consumidores.

13. Portanto, entendemos que houve falta de planejamento pelo Ministério das Comunicações e ANATEL quanto a administração do espectro. São prova desta afirmação:
a) o descompasso entre o lançamento do 4G, a venda de terminais móveis inadequados para operar no 2,5 GHz com autorização da agência e a não coordenação com a licitação dos 700 MHz;
b) a ineficiência no papel de estimular investimentos e exploração de todo o potencial do 3G; c) a insuficiência dos estudos de impacto da reorganização do espectro para viabilizar a redistribuição de canais para que as empresas de telecomunicações possam operar na faixa dos 700 MHz sem interferência com os serviços de radiodifusão.

I.C – Ausência de vinculação dos termos das autorizações às finalidade do PNBL e da Portaria 14/2013

14. A licitação da frequência dos 700 MHz deveria seguir as orientações que ficaram consignadas na Portaria 14, de fevereiro de 2013, editada pelo Ministério das Comunicações, cujo art. 1º tem o seguinte teor: “Art. 1º Estabelecer diretrizes para a aceleração do acesso ao Sistema Brasileiro de Televisão Digital Terrestre – SBTVD-T E PARA A AMPLIAÇÃO DA DISPONIBILIDADE DE ESPECTRO DE RADIOFREQUÊNCIA PARA ATENDIMENTO DOS OBJETIVOS DO PROGRAMA NACIONAL DE BANDA LARGA – PNBL”.

15. E os objetos do PNBL estão no Decreto 7.175/2010 e são os seguintes:

Art. 1o Fica instituído o Programa Nacional de Banda Larga - PNBL com o objetivo de fomentar e difundir o uso e o fornecimento de bens e serviços de tecnologias de informação e comunicação, de modo a:
I - massificar o acesso a serviços de conexão à Internet em banda larga;
II - acelerar o desenvolvimento econômico e social;
III - promover a inclusão digital;
IV - reduzir as desigualdades social e regional;
V - promover a geração de emprego e renda;
VI - ampliar os serviços de Governo Eletrônico e facilitar aos cidadãos o uso dos serviços do Estado;
VII - promover a capacitação da população para o uso das tecnologias de informação; e
VIII - aumentar a autonomia tecnológica e a competitividade brasileiras.

16. Entretanto, não encontramos na proposta de edital de licitação das faixas de espectro da frequência dos 700 MHz nenhuma vaga referência aos objetivos do PNBL.

17. É certo que tanto o Ministério das Comunicações quanto a ANATEL devem orientar suas atuações pelos princípios fixados no art. 37, da Constituição Federal, especialmente o da eficiência e da legalidade. Desse modo, a ausência de observância do que dispõem a LGT e o Decreto 7.175/2010, no que tange ao dever de administração eficiente do espectro e de promover a universalização da banda larga e a inclusão digital representa afronta ao art. 175, da Constituição Federal, que atribuiu ao Poder Público o papel de garantir o acesso aos serviços públicos que, no caso em tela é de responsabilidade da União, nos termos do art. 21, inc. XI, da mesma Carta.

II – Obrigações, contrapartidas e condicionantes insuficientes e desproporcionais ao valor do espectro

18. No anexo VII da proposta de Edital consta a minuta de Termo de Autorização para uso de Radiofrequências. Apesar de o § 1º, da cláusula 2.1 dispor que o direito de uso de radiofrequência está “condicionado à utilização eficiente e adequada”, não encontramos obrigações de abrangência ou disposições que estimulem investimento em infraestrutura capaz de atender as localidades mais pobres em curto ou médio prazo.

19. Ao contrário, ao se permitir que as empresas autorizadas a explorar as frequências do 2,5 GHz e 450 MHz possam cumprir as obrigações de abrangência já insuficientes fixadas nos contratos respectivos (item 4 e subintens do anexo II-B do Edital de Licitação 004/2012/PVCP/SPV-ANATEL), conforme dispõe cláusula 10 da minuta ora em consulta pública, está-se corroborando com a resistência ilegal das autorizadas em promoverem investimentos em localidades remotas, pobres e em vias de acesso como estradas, impedindo-se o cumprimento das finalidades constantes do PNBL e da Portaria 14/2013 e lançando as áreas rurais em situação de escassez de condições de acesso aos serviços de telecomunicações.

20. A licitação e a fixação das obrigações relativas à autorização de uso frequência dos 700 MHz não pode ignorar o que dispõe o § 1º, do art. 65, da LGT, no sentido de que os serviços de interesse coletivo e que sejam essenciais não podem ser deixados à exploração apenas no regime privado.

21. E a banda larga é serviço essencial tanto pelo o que está disposto na Constituição Federal (art. 21, inc. XI), na Lei de Greve, no Decreto 7.175/2010, quanto pelo que ficou expresso no art. 7º, da Lei 12.965/2014 – o Marco Civil da Internet, com o seguinte teor: “O acesso à internet é essencial ao exercício da cidadania”.

22. Nesse contexto, os compromissos de abrangência propostos estão em descompasso com o que determina nosso ordenamento jurídico e inadequados à grande demanda pela sociedade de ampliação do acesso à banda larga.

23. É certo que os investimentos necessários para levar infraestrutura de banda larga a todas as localidades do Brasil são imensos e que a iniciativa privada não tem como assumir sozinha essa incumbência.

24. É por essas razões que defendemos junto à Campanha Banda Larga é um Direito Seu, que o serviço de comunicação de dados seja prestado em regime misto, viabilizando a utilização de recursos públicos como FUST e FISTEL, assim como os bens reversíveis, para promover a UNIVERSALIZAÇÃO.

25. A licitação da frequência dos 700 MHz é uma oportunidade preciosa para que o Ministério das Comunicações estabeleça, na linha do que fez constar da Portaria 14/2013, instrumentos regulatórios que liberem e justifiquem a utilização de recursos públicos para democratizar a banda larga.

26. Entretanto, esta oportunidade está sendo negligenciada. É surpreendente o fato de não haver na minuta do contrato um prazo mínimo determinado para a utilização dos blocos de radiofrequências.

27. A única disposição relativa à não exploração da frequência é a da cláusula 6.5 dizendo que a não utilização injustificada sujeitará a empresa à sanções nos termos da regulamentação.

28. Especialmente, não há previsão de prazo mínimo para a oferta de planos de serviço, nem de dispositivos que imponham padrões mínimos de oferta.

29. Porém, considerando-se o que dispõem o PNBL e a Portaria 14/2013, é essencial que se incluam no contrato prazos para o início da oferta de planos de serviço, com padrões mínimos de garantia de acesso efetivo.

III – Autorização de uso de radiofrequência em caráter primário e secundário

30. Louvamos a previsão expressa pelo §1º da cláusula 1.1, no sentido de que nos municípios com população até 100 mil habitantes a ANATEL poderá autorizar o uso de radiofrequência em caráter secundário.

31.Todavia, entendemos que o teor da cláusula 6.3, é um desestímulo à atuação de outras operadoras que se disponham a atuar em caráter secundário.

32. Isto porque, se nas hipóteses em que a titular da autorização se negar a estabelecer acordo de compartilhamento (cláusula 6.2), puder atender a área objeto de negativa com a mesma faixa de radiofrequência, estar-se-á estimulando práticas anticoncorrenciais.

33. Sendo assim, entendemos que seria importante haver a previsão de que no caso de negativa por parte da titular da autorização em caráter primário, a ANATEL pudesse atuar no sentido de garantir a celebração do acordo com a autorizada em caráter secundário.

IV – A finalidade do leilão

34. O quadro de baixas obrigações de abrangência e ausência de dispositivos que garantam a oferta de planos de serviço, autoriza a afirmação de que o leilão implicará no repasse à iniciativa privada do direito de explorar recurso público de grande relevância pública sem os devidos condicionantes, acirrando a privatização sem a instituição de mecanismos regulatórios eficientes no sentido de evitar que a União Federal e os cidadãos brasileiros fiquem em situação de extrema vulnerabilidade.

35. Veja-se, por exemplo, que o poder de definir os municípios a serem atendidos e o cronograma fica nas mãos das autorizadas, como se pode depreender do teor da cláusula 10.18, que dispõe:
“A Anatel poderá, a qualquer tempo, solicitar à AUTORIZADA lista com a estimativa de atendimento na qual deverá conter os municípios a serem atendidos e os respectivos prazos de atendimento”.

36. Está evidente que a União está abrindo mão do poder/dever de planejamento expresso no art. 174, da Constituição Federal, que tem o seguinte teor: “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, AS FUNÇÕES DE FISCALIZAÇÃO, INCENTIVO E PLANEJAMENTO, SENDO ESTE DETERMINANTE PARA O SETOR PÚBLICO e indicativo para o setor privado”.

37. Sendo assim, a cláusula 10.18 deveria estabelecer, no mínimo, que a ANATEL está obrigada a referendar os projetos de abrangência e cronograma definidos pelas operadoras.

38. Na verdade, de acordo com o que dispõe o art. 65, da LGT, a União deveria estabelecer o cronograma e a correspondente lista de municípios a serem atendidos.

39. Ou seja, não há como contestar as críticas recorrentes de que o leilão que está por vir tem acima de tudo finalidade arrecadatória, em conjuntura bastante inoportuna, na medida em que estamos na véspera de eleições, em detrimento da finalidade de ampliação do acesso à banda larga e inclusão digital.

V – Revisão nos termos da Resolução 625/2013

40. Diante das advertências apresentadas no documento da SET, entendemos ser imprescindível a revisão dos termos da Resolução 625/2013, no que diz respeito às diversas questões de ordem técnica que foram apontadas, inclusive quanto ao padrão previsto para equipamentos, a fim de evitar graves problemas para os consumidores.

41. Além disso e considerando a falta de imposição de condicionantes e contrapartidas em benefício da sociedade, especialmente para atender localidades e cidadãos mais pobres com acesso ao serviço de comunicação de dados, é importante a revisão da Resolução 625/2013 também para atribuir ao bloco 2 finalidade pública, como no caso do bloco 1, viabilizando a implementação de projetos públicos como os das cidades digitais.

VI – A cláusula 5.7

42. Por fim, propõe a PROTESTE que a cláusula 5.7 passe a ter a seguinte redação:
“A AUTORIZADA é exclusiva responsável por qualquer dano que venha a acarretar a seus usuários ou a terceiros em virtude da utilização dos respectivos blocos, excluída toda e qualquer responsabilidade da UNIÃO.

43. Não faz sentido excluir a responsabilidade da ANATEL, como está na redação proposta na minuta, pois o poder autorizatário é a União, fazendo-se então imprescindível a substituição indicada.

Esperando estar cumprindo a finalidade de contribuir para o aperfeiçoamento do setor de telecomunicações com o vistas a universalização da banda larga, a PROTESTE aguarda o acolhimento de suas considerações.

Flávia Lefèvre Guimarães
Conselho Consultivo da PROTESTE