José Ribamar Smolka Ramos
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Setembro 2011               Índice Geral

23/09/11

• Debate sobre o artigo de Flávia Lefèvre: "Decreto 7.175/2010 (que instituiu o PNBL) - Herança Bendita?" (5)

de J. R. Smolka smolka@terra.com.br
Celld-group@yahoogrupos.com.br
data 23 de setembro de 2011
assunto   (Celld-group) Meus comentários sobre o artigo de Flávia Lefèvre: "Decreto 7.175/2010 (que instituiu o PNBL) - Herança Bendita?"

Em 23/09/2011 08:39, Flávia Lefèvre escreveu:

Bom dia, Smolka
Desculpe os grandes intervalos entre nossas conversas. É que a rotina de prazos, audiências etc ... me toma e pela manhã a cabeça está descansada e o telefone não toca.
Então vamos lá!

Boa tarde Flávia,

Sem problemas com relação ao intervalo entre mensagens. Eu mesmo também não tenho todo o tempo do mundo para pensar no que vou escrever. E este tipo de assunto requer uma boa dose de dedicação mental, pelo menos para mim que não estou habituado a ficar esgrimindo argumentos jurídicos. Enfim... Vamos lá. Desta vez sem deixar nada de fora.

Primeiro quanto à sua interpretação sobre a abrangência do art. 2º do Decreto do primeiro PGO - 2.534/1998. Vou transcrevê-lo:

Art 1º O serviço telefônico fixo comutado destinado ao uso do público em geral será prestado nos regimes público e privado, nos termos dos arts. 18, inciso I, 64 e 65, inciso III, da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e do disposto neste Plano Geral de Outorgas.
§ 1º Serviço telefônico fixo comutado é o serviço de telecomunicações que, por meio da transmissão de voz e de outros sinais, destina-se à comunicação entre pontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia.
§ 2º São modalidades do serviço telefônico fixo comutado destinado ao uso do público em geral o serviço local, o serviço de longa distância nacional e o serviço de longa distância internacional, nos seguintes termos:
I - o serviço local destina-se à comunicação entre pontos fixos determinados situados em uma mesma Área Local;
II - o serviço de longa distância nacional destina-se à comunicação entre pontos fixos determinados situados em Áreas Locais distintas no território nacional; e
III - o serviço de longa distância internacional destina-se à comunicação entre um ponto fixo situado no território nacional e um outro ponto no exterior.
Art 2º São direitos das prestadoras do serviço a que se refere o art. 1º a implantação, expansão e operação dos troncos, redes e centrais de comutação necessários à sua execução, bem assim sua exploração industrial.

Ok. Mesmos artigos, parágrafos e incisos que eu já tinha citado. Mas você optou por outros grifos. Chegaremos a eles (os grifos) no devido tempo.

Ou seja, trata-se dos troncos relativos e necessários para a prestação do STFC e não de todos os troncos de interconexão como você mesmo disse, operados pela Embratel.
Você mesmo disse o seguinte:
"Resumindo, no jargão dos engenheiros de telecom: estamos falando da rede de transmissão ou, no jargão mais moderno, da rede de transporte, e toda a gestão (planejamento, implantação e operação) da rede de transmissão de longa distância (intermunicipal, interestadual e internacional) cabia à Embratel".

Com relação às redes de transmissão e à Embratel? Disse e sustento, porque é verdade. E cabe um detalhe aqui: que eu saiba, após a privatização, mesmo considerando que o direito à exploração do STFC na modalidade LDN intra-regional estava assegurado aos novos operadores das regiões I, II e III, não houve nenhuma transferência de ativos da rede de transmissão da Embratel para estes. Eles tiveram que construir suas próprias redes de transmissão regionais, através de conexões intermunicipais (em parte já existentes) e interestaduais, para poderem competir de fato com a Embratel nesta modalidade do STFC. Este foi investimento novo, também usado para suporte ao STFC, sem que houvessem ativos prévios à privatização para integrar a lista de bens reversíveis. Qual seria o status destes ativos em caso de eventual rescisão do contrato de concessão?

O "X" da questão está na sua frase: "troncos relativos e necessários para a prestação do STFC e não de todos os troncos de interconexão". Assumo que cometi um erro na minha argumentação: ela pressupõe que o leitor tenha um conhecimento, pelo menos elementar, da forma como as redes de transmissão são construídas e operadas. E isto não é necessariamente verdade, e dá margem a esse tipo de engano. Mas também vou chegar a isto mais adiante.

Veja o que dispunha a Portaria 525/1988, que me foi gentil e oportunamente passada pelo Rogério Gonçalves:

Pois é... Lá atrás nós três (eu, você e o Rogério) já debatemos este ponto da rede de troncos. Mas nem ele, nem você, ficaram convencidos ou satisfeitos. Talvez por causa do tipo de erro que falei acima. Isto, vindo de você, que não tem proximidade com a área técnica de telecom, é aceitável. Já o Rogério é outra história. He should know better.

Como você simpatizou com a argumentação dele, tudo acabou desembocando naquela ação sobre o decreto do PGMU com backhaul. Que rendeu liminar em 1ª instância, que não foi revogada pela 2ª instância, mas cujo mérito ainda não foi julgado, nem mesmo em 1ª instância, certo? Minha conclusão: a argumentação (sua e da defesa) mexe com temas técnicos que nem o juiz de 1ª instância, nem o da 2ª, entendem bem (nem querem entender - isso é problema para os assessores de gabinete), mas como a ação trata do sensível tema do suposto prejuízo ao interesse público, ninguém quer correr riscos. Portanto melhor parar tudo com uma liminar até podermos entender esta barafunda.

I - A Empresa Brasileira de Telecomunicações S.A. - EMBRATEL, compete:
A) Implantar, expandir e operar:
1 - Os troncos interestaduais para o transporte Integrado de telecomunicações;
2 - Os troncos e redes necessários à execução dos serviços que lhe forem atribuídas;
3 - Os centros de comutação Interestadual dos serviços públicos de telecomunicações;
4 - As estações terrenas vinculadas aos centros de controle de seus satélites de telecomunicações, e aos serviços públicos de telecomunicações interestaduais e internacionais via satélite, observado o disposto no item
5- Os centros de comutação e os meios associados às conexões internacionais dos Serviços públicos de telecomunicações, exceto as ligações fronteiriças definidas como ligações internacionais diretas entre cidades afastadas no máximo 50 (cinqüenta quilômetros da linha de fronteira;
6 - Os centros de televisão, (CTV) de calor classe;
7 - As estações costeiras do serviço móvel marítimo público-restrito.
B) Explorar industrialmente os meios de telecomunicações por ela operados;

Não consegui localizar online esta portaria (só no próprio site do Rogério). Mas qual a novidade? Ela vigeu no período pré-LGT, e apenas regulamentava o que o finado CBT já dizia. Embora estejamos chovendo no molhado aqui, é importante salientar que: o fato de haver mais de um item da portaria mencionando troncos (interestaduais e necessários à execução de serviços), isto não significa que, na prática concreta da engenharia da rede de transmissão, eles fossem realizados como entidades físicas separadas! E isto faz toda a diferença.

Sendo assim, não posso concordar com sua interpretação EXTREMAMENTE GENEROSA para as concessionárias e prejudicial para o patrimônio público.

Sei disso. Mas ainda assim, nem que seja pelo bem das demais pessoas que acompanham passivamente esta conversa, vou explicar novamente o que penso ser o correto.

As concessionárias têm, sim, o direito de explorar os troncos: a) mas apenas aqueles necessários para a prestação do STFC em nível urbano e b) que estejam abrangidos por sua área de concessão, como determinado pelo Decreto 2.543/1988.
Os outros troncos e as redes de transporte de dados eram operados pela Embratel e não foram contemplados por nenhum contrato de concessão específico, como manda de forma expressa o caput do art. 207, da LGT.

Ah... Um avanço. Pelo menos concordamos que, dentro das suas regiões de operação, as novas concessionárias podiam explorar os tais troncos (e que, dentro destas áreas, não houve repasse de ativos entre a Embratel e as novas concessionárias para qu a efetiva exploração do serviço pudesse ocorrer).

Desculpe-me o tom jocoso, mas: que outros troncos, cara-pálida? Todo o tráfego (STFC, dados, TV, o escambau) trafegava sobre os mesmos troncos. A separação dos tráfegos era lógica, e não física. Não existiam equipamentos de transmissão separados e etiquetados: "isto é só para o STFC" e "isto é para o resto do tráfego". Todos os tipos de tráfego conviviam (e convivem até hoje) sobre a mesma estrutura física de transporte. Repito: a segregação entre os tráfegos é apenas lógica, e não física!

Se isto é difícil de entender, sugiro uma olhada neste artigo do meu blog. Lá no final tem esta figura, que descreve a arquitetura típica de uma rede de telecom brasileira do período pré-privatização. Os enlaces entre os multiplexadores TDM (os triângulos da figura) seguiam uma hierarquia (conhecida como PDH) onde agregados cada vez maiores de tráfego são incorporados em enlaces de capacidade cada vez maior. Este outro artigo do meu blog mostra, nesta figura, a estrutura da hierarquia PDH de multiplexação TDM ITU-T em uso na época (esta é conhecida como hierarquia E, e seu relacionamento com a hierarquia T, usada nos Estados Unidos, e com a hierarquia J, usada no Japão, está nesta outra figura daquele mesmo artigo).

Nos níveis urbano e interurbano intraestadual o mais comum era usar enlaces (ou troncos, como queira) E1 (2 Mbps) ou E3 (8 Mbps). Já nos níveis interestadual e internacional partia-se para enlaces E3 (34 Mbps) ou E4 (140 Mbps). A Embratel certamente tinha (e provavelmente ainda tem) enlaces em todos os 4 níveis da hierarquia E. As operadoras estaduais normalmente só tinham enlaces E1 ou E3, e tiveram que investir em enlaces de maior capacidade para poder agregar o tráfego interestadual intrarregional. Como este investimento foi novo, elas partiram logo para modernizar estes enlaces, adquirindo equipamentos SDH, que servem ao mesmo propósito, somente com outra tecnologia (veja este artigo e esta figura).

O essencial a entender é que, embora seja possível identificar a origem de cada bit de informação dentro de um agregado de, digamos, 34 Mbps (ou de 155 Mbps ou 622 Mbps, nos agregados SDH em uso corrente hoje em dia), não existe sentido prático ou econômico nisto. O máximo que pode-se dizer é que espera-se (porque é um sistema estatístico, não determinístico) que o particionamento de tráfego em um enlace seja de x% para o STFC e (100 - x)% para os demais tráfegos. Mas eles continuarão cursando juntos, entrelaçados no tempo (no caso dos enlaces PDH e SDH) ou em frequência (no caso dos enlaces DWDM).

Vale lembrar, também, que várias empresas do sistema Telebrás (lembrando rapidamente, Telesp, Telerj, Telemig, Telepar e Telebahia, talvez mais) já operavam seus próprios esquemas de exploração industrial dos enlaces de transmissão intraestaduais, mesmo antes da privatização, com suporte a transmissão de sinais de TV, redes de comutação de pacotes e outros serviços. Então o que ocorreu com a LGT não foi uma inovação, mas o reconhecimento de uma situação de facto. A portaria 525 do minicom citada acima trata, essencialmente, de resolver administrativamente um destes "conflitos de fronteira" entre a Embratel e as operadoras estaduais.

Tanto é assim que, para manter aquela rede de dados operando e justificar que as concessionárias o fizessem contra o que dispunha o art. 86, com a redação que vigorou até este mês, foi utilizado o artifício ilegal das autorizações de SRTT.

Não vejo assim. Amim parece que a autorização SRTT apenas reconhece o fato que os demais serviços são prestados sobre a rede de transmissão, concomitantemente com o STFC, e regulamenta isso. Querer dar a essas licenças o papel que você atribui é um exagero, em minha opinião.

Concordo com você (finalmente, heim!!!) que outra empresa do mesmo grupo econômico da concessionária poderia operar o serviço de troncos e/ou comunicação de dados.

E não mudaria nada. Continuaria, em termos práticos, tudo igual. Porque os enlaces continuariam a ser compartilhados inextricavelmente por todos os serviços.

Todavia, respeitando a Constituição Federal (art. 175, caput), que diz que a contratação tem de ser feita "SEMPRE através de licitação" e o art. 207, da LGT, que determina que o contrato seja de CONCESSÃO e não autorização.

Minha vez de citar.

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos

Então esta obrigatoriedade existe somente para serviços prestados em regime público, e não privado, como é hoje. Sendo regime privado, basta a autorização, sem necessidade de licitação. E acho que não tem problema nenhum em continuar assim.

E o art. 207 da LGT convoca as empresas para pleitear seus contratos de concessão, no que está corretíssimo, uma vez que o serviço mencionado ali é o STFC, que deve ser prestado em regime público conforme dispõe a própria LGT. Só que meu raciocínio, já explicado antes, é que a nove definição do STFC feita na LGT e no PGO-1 incorpora e extingue o antigo serviço de troncos. Interpretar o art. 207 da LGT como tendo o significado de dar sobrevida (e equiparação com o STFC) ao serviço de troncos, é forçar demais a barra.

Portanto, acredito firmemente que o processo foi ilegal e lesivo ao patrimônio público, lançando na incerteza e insegurança não só a sociedade como um todo, mas também as concessionárias.

Respeitosamente discordo, mas já disse tudo que tinha a dizer a respeito disso. Você e o Rogério acreditam nisso. Eu não.

Se o contrato de concessão do serviço de comunicação de dados tivesse sido celebrado, teríamos metas de universalização, como o que ocorreu com o STFC, e, certamente, teríamos muito mais investimentos feitos com o foco voltado para os interesses sociais e econômicos do país.

Isto é especulação. Como já disse antes, argumentos começados com "E se..." podem levar a qualquer lugar. E o que leva a qualquer lugar é equivalente ao que leva a lugar nenhum. Sendo novamente jocoso: e se minha avó tivesse um guidom e um selim? Então ela seria uma bicicleta, certo?

Hoje, segundo estudo da Hauwei, apenas 0,1% do provimento do serviço de comunicação de dados se dá sobre fibras óticas, que estão concentradas nos centros de maior renda do país.

Só 0,1%? Acho que eles só olharam o mercado de redes de acesso em banda larga, que são dominados por tecnologias xDSL, celular (HSPA e, futuramente, LTE), WiFi e WiMAX (sendo que este último parece estar morrendo). Se for falar dos grandes agregados de tráfego, então o percentual cursado sobre fibras ópticas é muito maior. Detalhe: a fibra é óptica mesmo. O adjetivo ótico significa relativo ao ouvido.

Ou seja, as concessionárias, que dominam os mercados de banda larga, estão utilizando a infraestrutura do STFC, para prestarem serviço hoje, ilegalmente, prestado em regime privado, promovendo subsídio cruzado proibido pelo art. 103, da LGT, privilegiando os consumidores com alta renda, em absoluta distorção e contra os objetivos e fundamentos da República de erradicar as diferenças sociais e regionais, nos termos dos arts. 1º e 3º, da Constituição Federal.

Salvo melhor juízo.

Os poderes públicos gastam bilhões por ano pagando pelo serviço precário prestado pelas concessionárias.

Desculpe, mas pelo que tenho visto por aí o poder público não é competente sequer para escrever um bom edital para contratação de serviços de comunicação prestados por terceiros. Acaba pagando caro porque não sabe especificar direito o que quer e o que precisa. E depois usa isso como alavanca para justificar a construção de redes paralelas, cujo objetivo vai muito além de prover suas próprias necessidades. O que se deseja é intervir no mercado. E por acaso o próprio governo vai admitir que ele, acima de todos os outros, possui PMS?

Então e já contrapondo seu entendimento expresso na sua resposta à minha mensagem, por meio da qual me referi ao crescimento da remessa de lucros para a Europa, não haveria problema nenhum se as filiais auxiliassem a matriz em época de crise, desde que não se tirasse bilhões de recursos públicos do BNDES, sob o pretexto de realizar investimentos para a melhoria do serviço e não se cumprisse essa finalidade.

Se a preocupação é essa, bastava o BNDES dizer não aos pedidos de empréstimo. As operadoras achariam outras fontes de financiamento, mesmo que mais caras.

A PRODESP, em São Paulo, por exemplo, vive um calvário nas mãos da Telefonica. Tem sido frequente a interrupção do fornecimento do serviço de dados tanto na área de atuação da Telesp, quanto na da Oi.

Continuo dizendo: esse povo não sabe nem escrever edital direito. Não quero, com isso, dizer que as operadoras são isentas de falhas. Elas as têm, e muitas. E precisam ser lembradas que é preciso trabalhar com foco na qualidade do serviço antes da economia. Mas fazer discurso deste tipo não resolve. O que resolve é regulação técnica decente.

Mas ambas as empresas, ao invés de investirem (não há obrigações de investimento, pois não há contratos de concessão) usam suas receitas para incorporarem outras empresas - Oi/Brasiltelecom e Telefonica/Vivo - concentrando o mercado e precarizando a qualidade do serviço.

A relação de causa e efeito implícita no seu discurso é: regime privado -> sem contrato de concessão -> inexistência de obrigações -> investimentos destinados a outras coisas -> baixa qualidade do serviço. Só que é falaciosa, porque não há necessariamente relação de causa e efeito entre qualidade de serviço e volume de investimento feito. Veja, por exemplo, o caso da saúde pública. Parece que quanto mais se injeta dinheiro nesta área pior fica o serviço. Então volto à minha tese: o que resolve é regulação técnica decente (inclusive, e especialmente, para os serviços públicos prestados diretamente pelo Estado).

Sinceramente, não vejo nenhum benefício econômico ou social neste caminho que se trilhou até aqui.

É direito seu ter esta opinião. é direito meu discordar.

Os serviços de telecomunicações estão concentrados nas mãos dos consumidores com mais renda, como mostram os estudos recentes do IPEA.

Gostaria de um único exemplo de país (Cuba ou Venezuela não valem) onde os serviços mais sofisticados não estejam concentrados na faixa de maior renda da população.

Além disso, as concessionárias estão engendrando um plano de prestarem banda larga de forma discriminatória, a fim de burlar o princípio de neutralidade das redes, e estão dispostas a questionar o Plano de Metas de Competição, pois não querem compartilhar redes que são indiscutivelmente públicas.

Elas estão dispostas a defender até o fim a sua lucratividade. E isto é legítimo. Você está disposta a demonizá-las. Isto também é legítimo. Eu não estou disposto a concordar com sua argumentação. E isto também é legítimo.

Acredito que a situação vá piorar, pois os Termos de Compromisso assinados em julho com as concessionárias comprometem os objetivos do Decreto 7.175/2010, que instituiu o Plano Nacional de Banda Larga.

Voltamos ao início de tudo. É uma sensação causada pela quebra de expectativa causada por momentos políticos distintos. O governo Lula "deu corda", enquanto o governo Dilma aparentemente está puxando de volta. Quem se sentia beneficiado pelo esquema anterior vai chiar agora, e quem achava que o esquema anterior era ruim vai achar que melhorou. É da vida.

O governo abriu a exploração do mercado de banda larga para as concessionárias, sem lhes impor contrapartidas de investimento em redes e garantir o caráter público da infraestrutura.
O pretexto de que os impedimentos do art. 86, da LGT, caíram é relativo. Isto porque os contratos de concessão tiveram suas equações econômico financeira fixadas na realidade anterior e, portanto, a situação obrigatoriamente, terá de ser revista, como manda expressamente a própria Lei 12.485/2011, que se originou do PLC 116.

Conforme eu disse. Questão de ponto de vista.

Enfim, Smolka ... quem viver, verá!

Como diria Caetano: ou não...

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J. R. Smolka

 

 

 

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