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[23/06/14]  Contribuição do Intervozes à consulta da Anatel sobre o leilão da faixa de 700 MHz

No último dia 3 de junho, o Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social enviou sua contribuição à Consulta Pública aberta pela Anatel para recolher subsídios em relação ao Edital de Licitação para Autorização de uso de Radiofrequências na faixa de 708 a 748 MHz e 763 a 803 MHz, associada à Autorização para prestação do Serviço Móvel Pessoal (SMP). Trata-se de faixa do espectro destinada à complementação da prestação do serviço de banda larga móvel na tecnologia LTE (Long Term Evolution).

Na opinião do coletivo, o Edital submetido à consulta pública expressa a priorização do viés arrecadatório do leilão, desperdiçando oportunidade preciosa de estabelecer às empresas obrigações relacionadas à ampliação da cobertura e qualidade do serviço, bem como a redução do preço cobrado dos usuários finais. Tal priorização está em desacordo com a Portaria 14/2013 do Ministério das Comunicações, que prevê diretrizes para a aceleração do acesso ao Sistema Brasileiro de Televisão Digital Terrestre (SBTVD-T) e para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL).

Ao mesmo tempo, a faixa de 700 MHz abrange, hoje, os canais de 52 a 68 do UHF, destinados, em sua maioria, à TV aberta, na qual estão alocados também canais de emissoras do campo público. No entanto, a política de mudança da alocação da faixa mencionada retirará essas emissoras dos canais já consignados, sem uma clareza até o presente momento de que haverá espaço para elas e para novos canais do campo público, como aqueles de emissoras já existentes.

Em função deste cenário, o Intervozes apresentou sugestões à agência reguladora, na expectativa de ver tais problemas solucionados previamente à realização do leilão da faixa de 700 MHz, previsto para agosto deste ano.

Confira abaixo a íntegra da contribuição enviada à Anatel.

Anexo – Contribuição à Proposta de Edital de Licitação para Autorização de uso de Radiofrequências na faixa de 708 a 748 MHz e 763 a 803 MHz, associada à Autorização para prestação do Serviço Móvel Pessoal – SMP.

1. Obrigações de investimentos pelas operadoras vencedoras do leilão

A Lei 12.965/2014, o recentemente aprovado Marco Civil da Internet, explicita em seu art. 7º que o acesso à Internet é essencial ao exercício da cidadania e prevê a todos o direito a esse acesso no art. 4º, I. Compreensão semelhante da relevância do acesso à Internet se verifica da Portaria 14/2013 do Ministério das Comunicações, que prevê diretrizes para a licitação da faixa do espectro ora em discussão. Assim é que já nas considerações iniciais da Portaria se apresenta o que reproduzimos abaixo:

“O MINISTRO DE ESTADO DAS COMUNICAÇÕES, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição,

considerando o disposto no Decreto nº 7.175, de 12 de maio de 2010, que institui o Programa Nacional de Banda Larga – PNBL, e no Decreto nº 5.820, de 29 de junho de 2006, que dispõe sobre a implantação do Sistema Brasileiro de Televisão Digital Terrestre – SBTVD-T;

considerando a necessidade de expansão da infraestrutura dos serviços de telecomunicações e de radiodifusão no País, com constante adequação à evolução tecnológica e em harmonia com a busca de maior desenvolvimento social;
(…)

considerando a importância e a oportunidade de promover a redução do custo e a ampliação do acesso à banda larga, bem como a aceleração do uso e da cobertura do SBTVD-T, resolve:

Art. 1º – Estabelecer diretrizes para a aceleração do acesso ao Sistema Brasileiro de Televisão Digital Terrestre – SBTVD-T e para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Programa Nacional de Banda Larga – PNBL”.

O artigo seguinte determina à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) que inicie os procedimentos administrativos para a verificação da atribuição, destinação e distribuição da faixa de 698 MHz a 806 MHz para o atendimento dos objetivos do PNBL, uma vez que atualmente ela é utilizada para a prestação do serviço de radiodifusão e que tais transmissões não podem ser comprometidas. Já o art. 3º dispõe que, constatada a viabilidade, o leilão dessa faixa do espectro deverá considerar, entre outros, os seguintes princípios:

“II – aceleração da cobertura de grandes regiões, zonas de periferia urbana e áreas remotas, com banda larga móvel de quarta geração;
III – incentivo à ampliação da infraestrutura de transporte de telecomunicações de alta capacidade em fibra óptica em todo o País, em especial nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
IV – crescimento da demanda de serviços de banda larga móvel por setores de segurança e de infraestrutura, a expansão da cobertura de serviços em rodovias e o atendimento aos grandes eventos internacionais, em especial os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos”.

Apesar dessas disposições legais e regulamentares, a proposta de Edital submetida à consulta pública não apresenta obrigações que envolvam qualquer das possibilidades seguintes: ampliação da cobertura do serviço; aceleração do atendimento dos compromissos de abrangência do Edital para a faixa de 2,5 GHz; ampliação da capacidade de rede para a prestação do serviço; redução dos preços ao usuário final praticados no Serviço Móvel Pessoal, em especial no que se refere ao acesso à Internet em alta velocidade.

Algumas delas constam como condicionamentos para que as operadoras, se quiserem, utilizem outra faixa de radiofrequência para atender os compromissos de abrangência delimitados no Edital da faixa de 2,5 GHz. Tais condicionamentos não serão aplicados caso a operadora se utilize de outras faixas, inclusive a faixa de 700 MHz, para complementar sua cobertura nos municípios em que o compromisso já tenha sido cumprido. Assim, os condicionamentos podem se aplicar ou não, a depender da decisão da empresa.

Esses condicionamentos estão detalhados no Anexo II-B da proposta de Edital, que trata dos compromissos e condições de uso da faixa de radiofrequências de 700 MHz. O item 18.1 prevê que caso as operadoras vencedoras do leilão de 2,5 GHz utilizem qualquer outra faixa de frequência para cumprir as metas estabelecidas nesse leilão, elas deverão atender os compromissos de abrangência previstos para o atendimento de áreas rurais por meio da faixa de 450 MHz (item 4 e subitens do Anexo II-B do Edital de Licitação 004/2012/PVCP/SPV – ANATEL).

Outro condicionamento se encontra no item 18.2 do Edital, estabelecendo a obrigação de provimento de capacidade de rede de transporte de dados com taxa de transmissão de, no mínimo: (a) 500 Mbps para cada Estação Radio Base que utilizar quaisquer faixas de radiofrequências destinadas ao cumprimento dos Compromissos de Abrangência até 31 de dezembro de 2016; e (b) 1 Gbps para cada Estação Radio Base que utilizar quaisquer faixas de radiofrequências destinadas ao cumprimento dos Compromissos de Abrangência até 31 de dezembro de 2019.

Não há, portanto, a previsão obrigatória de novas metas. Há condicionamentos para a utilização de outras faixas de radiofrequência para o atendimento dos compromissos de abrangência assumidos na licitação da faixa de 2,5 GHz, caso as operadoras optem por fazê-lo.

Neste sentido, a proposta de Edital ora em consulta pública parte do entendimento de que a combinação das metas dos leilões de 2,5 GHz e 450 MHz são suficientes para garantir boa cobertura, qualidade, oferta do serviço em condições acessíveis e em cronograma de atendimento que atende às necessidades da população. O Intervozes se opõe a essa compreensão.

O cronograma de metas de cobertura do leilão da faixa de 2,5 GHz vai até dezembro de 2019. A totalidade dos municípios entre 30 mil e 100 mil habitantes deverá estar atendida com LTE até dezembro de 2017. Já a totalidade dos municípios abaixo de 30 mil habitantes será contemplada apenas em dezembro de 2019, estando a primeira etapa, referente ao atendimento a 30% dos municípios abaixo de 30 mil habitantes, definida somente para dezembro de 2017. Segundo o edital da faixa de 2,5 GHz, esses municípios deverão ser atendidos por meio dessa faixa ou com oferta de tecnologia equivalente ou superior ao 3G.

Com relação às metas rurais estabelecidas no leilão da faixa de 450 MHz, as obrigações estão muito aquém das necessidades das populações dessas áreas no que se refere ao acesso à Internet. Aprofundando o fosso entre cidade e campo, as obrigações da faixa de 450 MHz, destinadas a todas as áreas compreendidas no raio de 30 Km dos limites da localidade sede municipal, referem-se à oferta de conexões de 256 Kbps, com 250 MB de franquia de dados, até dezembro de 2015. Essas conexões devem ser elevadas para 1 Mbps, com 500 MB de franquia, até dezembro de 2017. As obrigações não precisam necessariamente ser atendidas por SMP.

Em ambos os casos, tanto na faixa de 2,5 GHz quanto na faixa de 450 MHz, consideram-se cumpridas as obrigações com a cobertura de 80% da área objeto da obrigação. Assim, sempre se permite que uma parcela de 20% dessas áreas fique sem cobertura. Até o momento também nenhum leilão de radiofrequência para a prestação do SMP envolveu obrigações de atendimento de estradas e rodovias, lacuna expressamente mencionada na Portaria n. 14/2013.

Ainda, interessa registrar que às operadoras vencedoras dos lotes nacionais do leilão de 2,5 GHz também foram alocadas parcelas da faixa de 450 MHz com as já citadas obrigações de atendimento à área rural. Desse modo, os grupos Claro, Vivo, Oi e Tim já devem cumprir metas em relação à área rural, em moldes semelhantes ao que é colocado como condicionamento no item 18.1 do Anexo II-B da proposta de Edital para a licitação da faixa de 700 MHz. Embora não fiquem muito explícitas, as obrigações adicionais que poderiam ser exigíveis na hipótese da aplicação do condicionamento presente no item 18.1 seriam: (i) o atendimento das metas rurais necessariamente com SMP; (ii) o atendimento das metas rurais em âmbito nacional no caso dos lotes 1 a 4 da faixa de 700 MHz (ressalvando que no lote 4 há 89 municípios que não estão incluídos), abrangendo área maior do que as localidades cobertas pela divisão de lotes no leilão da faixa de 450 MHz – o que poderia aumentar a quantidade de prestadores de banda larga na área rural.

Por outro lado, caso algum dos lotes do leilão da faixa de 700 MHz seja arrematado por um novo prestador, isto é, por uma operadora que não tenha obrigações decorrentes da licitação da faixa de 2,5 GHz, esse novo prestador não terá nenhuma obrigação de cobertura para o Serviço Móvel Pessoal. Será praticamente a venda do direito de uso de uma relevante faixa do espectro de radiofrequências sem qualquer meta de atendimento fixada a esse prestador.

Se a desconsideração do interesse público chama a atenção no caso de novos prestadores, o mesmo deve ocorrer para aqueles que já possuem obrigações decorrentes do leilão da faixa de 2,5 GHz + faixa de 450 MHz. O intervalo de frequências entre 698 MHz e 806 MHz, aqui considerado como “faixa de 700 MHz”, para a Região em que se inclui o Brasil, foi internacionalmente definido pela UIT (União Internacional de Telecomunicações) para a transmissão móvel de dados. Tal definição reduz a insegurança em torno da utilização da faixa, facilitando também a disponibilidade de equipamentos, por um preço melhor, destinados à prestação do serviço móvel de dados nessas frequências. Além disso, as características da faixa de 700 MHz permite a cobertura mais ampla de áreas, inclusive remotas, com uma quantidade menor de estações se comparadas às características das frequências mais altas do espectro, como a faixa de 2,5 GHz.

Trata-se do desperdício de uma oportunidade preciosa a realização do leilão da faixa de 700 MHz sem (I) o estabelecimento de obrigações relacionadas à aceleração das metas do leilão de 2,5 GHz com uso de tecnologia superior ao 3G (e não equivalente) e ampliação da cobertura para além dos 80%; (II) a melhoria das pífias metas delimitadas no leilão da faixa de 450 MHz para as áreas rurais; (III) a previsão de determinações relacionadas à cobertura de estradas e rodovias; e (IV) a definição de obrigações relacionadas a preço, reduzindo os valores dos planos de banda larga móvel, em especial aqueles que possuem maiores franquias de dados.

Mais do que desperdício de oportunidade, a proposta de Edital ora em discussão está em contradição com os princípios para o uso da faixa de 700 MHz aprovados pelo Ministério das Comunicações e vai na direção oposta ao tratamento do acesso à Internet como um serviço essencial ao exercício da cidadania, o que é reconhecido no Marco Civil da Internet. O leilão que poderia se constituir como marco na ampliação da inclusão digital no Brasil, em termos de cobertura, qualidade e preço, tem como prioridade a arrecadação de fundos para o Tesouro Nacional. O Governo Federal espera arrecadar nesse leilão mais de R$ 7 bilhões (para além dos recursos que serão destinados ao ressarcimento dos radiodifusores). Recursos que ao invés de serem investidos no acesso à banda larga pela população através da determinação de obrigações para as operadoras no Edital de licitação, serão absorvidos pelos cofres públicos sem destinação definida.

Essa opção do Poder Público reproduz a problemática lógica de administração dos fundos públicos ligados ao setor de telecomunicações. Anualmente, bilhões são arrecadados para o FUST, o FUNTTEL e o FISTEL. Contudo, em geral esses recursos não são destinados nem para a universalização dos serviços essenciais de telecomunicações, nem para o desenvolvimento tecnológico das telecomunicações, tampouco para a fiscalização dos serviços pela Anatel, havendo constante contingenciamento desses recursos para que a meta de superávit primário seja atingida.

O aspecto profundamente negativo da opção do Poder Público em priorizar a arrecadação no leilão da faixa de 700 MHz se agrava ainda mais pelo fato de o Governo Federal não tratar os serviços de telecomunicações associados ao acesso à banda larga, em especial o SCM, como serviços essenciais. Assim, o estabelecimento de obrigações razoáveis para a oferta de banda larga pelas operadoras de telecomunicações termina sendo feito por meio dos leilões de radiofrequência. Trata-se de destinação compatível com a concepção do espectro como bem público, também em razão de ser recurso escasso (art. 157 da Lei Geral de Telecomunicações). Entretanto, a prioridade do leilão da faixa de 700 MHz expressa na proposta de Edital submetida à consulta pública não é o acesso à banda larga de qualidade pela população.

O Intervozes vem, assim, apresentar a sua crítica veemente à opção arrecadatória tomada pelo Governo Federal e pela Anatel, solicitando que o enfoque prioritário desse leilão seja revisto para estabelecer obrigações às operadoras de telecomunicações que tenham em vista os pontos I a IV apresentados acima.

A priorização da inclusão digital da população brasileira passa, ainda, pela reserva ao Poder Público de bloco de espectro maior do que está sendo previsto nesse Edital (referente ao bloco de 703 a 708 MHz e 758 a 763 MHz), possibilitando o seu uso para políticas públicas de acesso e uso da Internet. Em 2006, a Comissão Interamericana de Telecomunicações (CITEL) adotou os intervalos 764-776 MHz e 794-806 MHz para uso governamental. Não é necessário que o Brasil adote a mesma divisão, mas o Intervozes defende que o ordenamento da faixa de 700 MHz garanta um bloco maior ou um intervalo adicional para uso público, tendo o propósito específico de promoção de políticas públicas.

Portanto, no que diz respeito à prestação do SMP e à banda larga, a contribuição do Intervozes para o Edital da faixa de 700 MHz reivindica que:

a) O Governo Federal e a Anatel revejam a prioridade arredacatória da licitação da faixa de 700 MHz, para exigir das operadoras obrigações de investimento no sentido de: (I) acelerar as metas do leilão de 2,5 GHz com uso de tecnologia superior ao 3G (e não equivalente) e ampliar a cobertura do serviço para além dos 80% da área objeto da meta; (II) melhorar as pífias metas delimitadas no leilão da faixa de 450 MHz; (III) ampliar a cobertura de estradas e rodovias; e (IV) reduzir os preços dos planos de banda larga móvel, em especial daqueles que possuem maiores franquias de dados.

b) Reservar bloco maior do espectro ou intervalo adicional (de no mínimo 5 MHz + 5 MHz) para uso público, com o propósito de promover políticas públicas de acesso e uso da Internet.

2. Recanalização da radiodifusão de sons e imagens

Um segundo aspecto acerca do qual o Intervozes gostaria de fazer sua contribuição a esta consulta pública diz respeito à destinação dos canais de televisão que hoje encontram-se alocados na faixa a ser licitada.

Atualmente, os canais de 52 a 68 do UHF, destinados, em sua maioria, à TV aberta, entre eles os canais de emissoras do campo público, a exemplo das emissoras do Poder Legislativo, da Empresa Brasil de Comunicação (EBC), das universidades e o nascente canal da Cidadania, encontram-se alocados na faixa de 708 a 748 MHz e 763 a 803 MHz. A Norma Geral para Execução dos Serviços de Televisão Pública Digital nº 01/2009, aprovada pela Portaria nº 24 de 11 de fevereiro de 2009, do Ministério das Comunicações, estabelece, por exemplo, que os canais de 60 a 68 do espectro serão destinados exclusivamente aos Serviços de Televisão e de Retransmissão de Televisão Pública Digital.

No entanto, a política de mudança da alocação da faixa mencionada retirará essas emissoras dos canais já consignados, sem uma definição precisa até o presente momento de para onde as mesmas serão transferidas. Até o último dia para o recebimento de contribuições desta consulta pública, não haviam sido tornados públicos os planos de canalização que mostram a realocação de todas as emissoras públicas que hoje se encontram na faixa de 708 a 748 MHz e 763 a 803 MHz. Tampouco existe a previsão de regulamento, norma ou portaria que defina a prioridade entre canais de geradoras com licença de radiodifusão, canais secundários e canais de emissoras públicas no momento da recanalização da radiofusão para outra faixa do espectro.

O mesmo vale para novos canais do campo público, previstos no decreto 5820/2006, que instituiu o SBTVD-T no país, como os canais da cultura e da educação. Até o presente momento, não há qualquer garantia – além de declarações dadas por representantes do Ministério das Comunicações e da Anatel – de que, após o leilão da faixa em questão, haverá espaço no espectro para a criação de novos canais do campo público.

A ausência de definição clara da reserva de espectro para o campo público – medida prevista na Portaria nº 24/2009 e que vai ao encontro do princípio constitucional de complementaridade entre os sistemas público, privado e estatal de comunicação – prejudicará ainda as perspectivas de expansão da Rede Legislativa de TV, ora em curso, diante da redução de espaço disponível nas cidades que ainda não contam com canais da TV Câmara e TV Senado.

Vale salientar o quanto a existência do conjunto desses canais na televisão aberta é relevante à diversidade na programação e à pluralidade dos prestadores do serviço. E destacar que foi o próprio governo federal que alocou esses canais na faixa dos 700 MHz, que agora será leiloada. No mínimo, essa questão revela uma total falta de planejamento de médio-longo prazo por parte do governo federal, que agora pode ser prejudicial aos canais públicos.

Outro aspecto que merece esclarecimentos por parte da Anatel e do Ministério das Comunicações é o cronograma desocupação da faixa em questão e, consequentemente, de ressarcimento e montagem das novas estruturas para as emissoras que serão obrigadas a mudar de canal. Nas audiências públicas promovidas pela Anatel para tratar das Consultas Públicas 18 e 19 esse questionamento foi constante entre os diferentes atores do setor. No caso das emissoras do campo público, tal informação é ainda mais estratégica, diante do montante de recursos em questão, cujo impacto é certamente significativo para suas operações.

Neste sentido, uma questão ainda sem resposta é o que ocorrerá com as emissoras que pretendiam montar após o leilão (portanto, sem previsão de ressarcimento de investimentos) novas antenas e novos canais e deixarão de fazê-lo porque, segundo a proposta de edital, não haverá o ressarcimento de tais investimentos. Tal perspectiva pode levar a um “congelamento” da expansão de canais públicos, uma vez que o ressarcimento previsto inclui os investimentos somente até a publicação do edital (agosto/2014) e o pagamento pelas operadoras vencedoras do leilão à Entidade Administradora do Processo de Redistribuição e Digitalização de Canais de TV e RTV (EAD) se dará em anos. Não há definição, portanto, de quando os canais públicos vão começar efetivamente a funcionar nas novas frequências.

Por fim, ao longo das audiências públicas já citadas, ficou evidente que os problemas de interferência entre o 4G e a radiodifusão de sons e imagens se agravam consideravelmente nos televisores que possuem antena interna. Consideramos que não está claro como os consumidores que se enquadrem nesse caso serão orientados e auxiliados a prevenir esses problemas. Em especial, se haverá algum trabalho da EAD no sentido de conduzir um processo de instalação de antenas externas, o que nos parece recomendável.

Além disso, no que se refere ao auxílio dos usuários para os custos envolvidos na transição da TV analógica para a digital, o Edital da faixa de 700 MHz prevê o atendimento das famílias cadastradas no Cadastro Único dos programas do Governo Federal. Ainda que essas famílias devam ser tratadas com prioridade, há um número não desprezível de famílias que não se enquadram nos critérios do Cadastro Único (renda mensal de até ½ salário mínimo por pessoa ou renda mensal total de até 3 salários mínimos), mas que encontrarão dificuldades financeiras para adquirir um televisor digital ou adaptar seu equipamento analógico. Pela proposta de Edital apresentada, essas famílias serão consideradas somente se houver saldo remanescente no final do projeto de ressarcimento.

Assim, no que diz respeito à recanalização do serviço de radiodifusão de sons e imagens a partir do leilão da faixa de 700 MHz, a contribuição do Intervozes para o Edital reivindica que:

a) O Edital só seja publicado quando houver a garantia apresentada publicamente da mesma quantidade de canais anteriormente garantidos na reserva presente na Portaria 24, de 2009 (9 canais);

b) O Edital só seja publicado quando for apresentado publicamente quais canais serão destinados às emissoras prestadoras do Serviço de Televisão Pública Digital que serão retiradas da faixa objeto do edital em todos os municípios onde elas já possuem consignações e para os canais previstos no Decreto 5820 (Canal da Cidadania, Canal da Educação, Canal da Cultura);

c) As prestadoras do Serviço de Televisão Pública Digital tenham preferência em relação aos canais secundários na recanalização;

d) Que ao menos 20% da arrecadação do leilão sejam destinados ao custeio da implantação da infraestrutura de transmissão para as prestadoras do Serviço de Televisão Pública Digital;

e) Haja garantia para as prestadoras do serviço de Televisão Pública Digital que os novos canais dentro da faixa de 13 a 51 sejam consignados a partir do fim do prazo considerado para efeitos do ressarcimento relativo à retirada das emissoras da faixa objeto do edital.