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[12/03/19]  Mobilidade, espectro e as políticas públicas - por Samuel Possebon

O MWC 2019, principal evento mundial de telecomunicações, realizado no final de fevereiro em Barcelona, não deixou dúvidas. A conectividade que impulsionará o ambiente das aplicações de Internet das Coisas, Inteligência Artificial e serviços digitais avançados passa obrigatoriamente pelas redes móveis, sobretudo de quinta geração (5G). Os operadoras móveis, na prática, se tornaram as novas redes incumbentes e as redes wireless são hoje tão essenciais quanto energia, água e transporte. Contudo, em regiões como a América Latina, e em países como o Brasil, especificamente, há ainda um déficit de conectividade relevante, tanto em termos geográficos (cobertura) quanto em utilização da capacidade instalada. Segundo dados da GSMA, associação global das operadoras móveis, 43% da população não está conectada, mesmo estando em áreas cobertas. Ainda assim, é seguro dizer que hoje a maior parte das pessoas só tem acesso a serviços e aplicações de Internet por meio dos dispositivos e das redes móveis.

Fica evidente, portanto, que dada a relevância das redes móveis para as atuais e futuras aplicações, é aí que deverá estar o foco das políticas públicas. Ou, pelo menos, as políticas públicas não podem ignorar o ambiente da conectividade móvel. Além do mais, é no ambiente móvel que governos têm o único instrumento essencial para implementar estas políticas: o controle do espectro.

Oxigênio

É a partir do licenciamento das faixas de frequência para a exploração pelas operadoras móveis que as redes se desenvolvem. Quanto mais espectro, maior a capacidade de conectar mais pessoas com melhores serviços. É um clichê dizer que espectro é o oxigênio das operadoras móveis. E se o espectro já é o oxigênio da conectividade hoje, será ainda mais no futuro.

Sendo um bem público e escasso, cabe ao Estado administrar o espectro radioelétrico. É assim em praticamente qualquer país que se analise. Alguns distribuem o espectro gratuitamente aos operadores, como a China, cobrando a expansão das redes. Outros cobram caro, sem pedir contrapartidas, como o Brasil. Alguns adotam políticas de licenciamento mais flexíveis, como os EUA, onde existe inclusive um mercado secundário em que operadoras compram e vendem espectro umas das outras. Também há casos de modelos de gestão de espectro inteligentes, com alocação dinâmica conforme a necessidade e demanda dos operadores, mas em última instância a palavra final será sempre do Estado. O caminho a seguir é a principal decisão que o Estado precisa tomar.

Novo modelo

O Brasil discute há vários anos uma mudança profunda no seu modelo de telecomunicações, e este debate está materializado no Congresso no PLC 79/2016, em fase final de tramitação no Senado.

Ainda que muito se fale sobre o aspecto central da proposta em discussão no Congresso, que é a possibilidade de migração das concessões de telefonia fixa para um modelo de autorização, a grande mudança estrutural do projeto não é esta. É a alteração da previsão legal sobre as regras de licenciamento de espectro, prevendo a possibilidade de renovação indefinida das autorizações e abrindo o mercado secundário, para que detentores de espectro negociem entre si. Estas mudanças são infinitamente mais impactantes para o futuro das telecomunicações do Brasil do que resolver o anacrônico modelo de concessões de STFC. E serão determinantes para a conectividade que o Brasil quer ter no futuro.

E o interesse público?

A mudança trazida pelo PLC 79 para as regras de espectro trazem a mesma pergunta de fundo que surge no debate sobre o fim das concessões: como isso se refletirá nas políticas públicas? É uma resposta que ainda precisa ser dada pelo governo, mas é possível adiantar que a alteração trazida pela proposta em discussão no Senado tem dois aspectos importantes.

A primeira é dar aos atuais operadores móveis tranquilidade e previsibilidade de investimentos. A partir de 2021 e indo até 2028 haverá sucessivos vencimentos de autorizações de uso de espectro nas bandas A e B da telefonia móvel, que foram licenciadas logo no início dos serviços, na década de 1990. Trata-se de assunto da maior relevância para empresas como TIM, Claro, Vivo e Algar (a Oi entrou no mercado de celular mais adiante, já no leilão de 3G, e por isso suas frequências vencem depois). Com as regras do PLC 79, estas empresas passam a ter a possibilidade, a depender da vontade do Estado, de não ter que disputar novamente estas faixas, correndo o risco de perdê-las em um leilão. Uma disputa sempre traz um risco, gerando incerteza para os seus modelos de negócio e possíveis turbulências para as dezenas de milhões de assinantes atuais. Se não houver disputa, as teles ficam mais tranquilas de fazer o planejamento da rede, agregar frequências para a oferta de LTE-Advanced, consolidar seus modelos de negócio etc, e isso é positivo para elas e para o mercado atual.

Mas há um efeito colateral: o Estado brasileiro, caso opte por não fazer uma nova licitação, estará, na prática, sacramentando uma condição de incumbent das operadoras móveis atualmente estabelecidas.

Quem entrou no mercado móvel brasileiro nos anos 90 sabia das regras que previam uma autorização inicial por 15 anos, renovável por uma única vez. E possivelmente, esta limitação pode ter afastado outros potenciais interessados no leilão. O governo vendeu as faixas também ciente dessa regra de renovação única, ainda que dificilmente alguém na década de 90 tivesse plena consciência do que significariam as redes móveis para a conectividade da sociedade e o papel que elas têm hoje, quase 30 anos depois das primeiras operações. Muito menos se podia imaginar o papel que as redes móveis passarão a ter nos próximos anos com a chegada do 5G.

Fica então a pergunta: em que condições será feita esta renovação? O Estado terá diante de si a possibilidade de fazer ou não um leilão. E, em qualquer um dos caminhos, terá de escolher entre maximizar seus ganhos de curto prazo, cobrando o maior valor possível, ou poderá combinar a cobrança com alguma política pública que assegure justamente o ponto inicial deste texto: a maximização da conectividade wireless.

Ainda não se sabe qual será o caminho, mas só o segundo pode tornar a sociedade mais conectada.

Novos entrantes

Caso o governo opte por fazer uma nova licitação das faixas, forçando as atuais operadoras a participar de uma disputa, isso certamente encarecerá o custo do espectro. Mas isso depende de haver disputa. E é difícil dizer com segurança que o mercado de conectividade seria um dia ocupado por empresas diferentes das teles atuais. Os volumes de investimentos necessários a novos entrantes são brutais, a complexidade das operações ou das barreiras existentes, inclusive regulatórias, são bem difíceis de serem superadas.

Mas não é algo que possa ser descartado de antemão. No Japão, a Rakuten, uma gigante local do mercado de Internet, está avançando em um projeto de rede LTE e 5G própria. Empresas como Facebook e Google testam a todo momento modelos acesso, sobretudo com foco em levar rede a áreas desconectadas. São planos ainda pontuais e em muitos casos já houve recuos, como a rede de fibra que o Google chegou a planejar para muitas cidades e depois desistir. Mas pela agressividade e capacidade de inovação (e investimentos) de empresas de Internet, não seria surpresa se um dia oferecessem conectividade como um "serviço de valor adicionado" aos seus mercados principais, como publicidade online, comércio eletrônico, serviços em nuvem ou venda de conteúdos de mídia. Além disso, há grandes grupos de telecomunicações globais que ainda não estão no Brasil. Virão um dia, se houver uma oportunidade? Não se sabe.

Em qualquer um dos cenários, não é possível ignorar, do ponto de vista das políticas públicas, as demandas da sociedade e as possibilidades da conectividade móvel. Tampouco se pode ignorar o valor que o espectro tem para estas políticas, não necessariamente financeiro, mas como indutor da universalização da conectividade. A pergunta que se faz é se os formuladores de política estão atentos a isso e se o mercado, sobretudo as operadoras que hoje atuam no segmento, estão a dispostas a ser instrumentos destas políticas.