Fonte: Revista Teletime - Edição 140 [Fev 2011]
[28/04/11]   Para além do PNBL - por Helton Posseti

Pela primeira vez em seus 46 anos de existência o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) realizou um extenso estudo sobre o mercado de comunicação e telecomunicações, batizado de “Panorama da Comunicação e das Telecomunicações no Brasil”. O órgão, que é vinculado à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, participou da formulação do Plano Nacional de Banda Larga, subsidiando o governo com informações sobre as condições de acesso em banda larga no Brasil. E foi a partir das informações obtidas pelo Ipea que o governo constatou que é preciso fomentar a competição para massificar o acesso a este serviço. Nesta entrevista, João Maria de Oliveira, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, detalha as principais conclusões do estudo. Mesmo vinculado ao governo, João Maria critica o fato de nunca o Estado ter usado sua participação na Oi para estimular, de alguma forma, o desenvolvimento de tecnologia no País. Em relação ao unbundling, ele defende a polêmica opinião de que mesmo as redes de fibra devam ser ofertadas para os concorrentes das incumbents, como acontece em alguns países que conseguiram baratear o acesso em banda larga.

TELETIME O Ipea teve uma participação ativa na formulação do plano de banda larga? Em que níveis?

João Maria de Oliveira - Basicamente em dois itens. O primeiro é a questão da desoneração tributária embutida no PNBL. Quando nós fizemos o primeiro estudo, uma das conclusões a que chegamos é que dentro do modelo do Banco Mundial, no Brasil nós temos três áreas distintas. A área “A”, que é caracterizada basicamente por ter dois ou três competidores; uma área “B”, caracterizada por um só ofertante; e uma área “C”, onde não existe nenhum. Essas três áreas não são isoladas. Em um único município você pode ter uma área “A”, uma área “B” e uma área “C”. Em função dessa classificação nós sugerimos alguns instrumentos de interferência através dos quais o governo pudesse massificar a utilização do acesso em banda larga. Já neste estudo a gente sugeria que a intervenção governamental fosse utilizada também para conseguir um nível de letramento digital para a população e também como estratégia para a implantação de uma política industrial para alguns setores. Foi a partir daí que nós participamos do grupo que formulou o PNBL. A nossa atuação foi nos estudos do modelo de negócio do plano e com relação à desoneração tributária de uma série de equipamentos.

TT - Foi essa desoneração tributária a adotada pelo governo?

Sim. A desoneração tributária dos equipamentos diretamente envolvidos no processo de massificação da banda larga. Para o computador já existe a desoneração com a Lei de Informática, a Lei do Bem, e estava faltando especificamente o modem. Tanto o modem móvel quanto o modem ADSL. Nós não fizemos essa análise de desoneração em cima dos serviços. Mas nesse primeiro estudo nós temos uma avaliação do peso da carga tributária no Brasil, que é alta. Mas a gente viu que mesmo se nós reduzíssemos a carga tributária atual, ainda assim, comparativamente, o nosso preço seria cerca de oito vezes mais caro que o do mercado americano.

TT - Se a carga fosse reduzida em quanto?

Mesmo se ela fosse retirada. Alíquota zero. Isso é um absurdo. Em termos de recomendações e ações no nível do investimento público, a gente preconizava a desoneração fiscal no nível do serviço. No plano de banda larga a gente trabalhou na desoneração dos equipamentos. Parte da Telebrasil contestou essa informação à época e contestou também o modelo do Banco Mundial, que a gente adotou para fazer a formulação de áreas “A”, “B” e “C”.

TT - Sobre o preço dos serviços, o que se argumenta é que no Brasil dificilmente os clientes pagam tarifa cheia, por conta dos descontos promocionais.

A gente tem que fazer duas observações sobre isso. A primeira: é fácil eles (teles) dizerem, mas seria bom se eles abrissem os números. Nós pegamos algumas informações da UIT (União Internacional de Telecomunicações), que são números deles repassados para a organização. A não ser que eles trabalhem com uns números para serem divulgados oficialmente e internamente trabalhem com outros. A segunda é que sempre que se fala em preços eles remetem para a questão da telefonia móvel. E a telefonia móvel, apesar de ser cara também, não é o item mais caro quando a gente pensa em termos de banda larga. Até porque o nível de competitividade da telefonia móvel é maior do que na telefonia fixa. E aí acaba tirando o foco da questão principal, que é o fato de as empresas de serviços de telecomunicações, especificamente de telefonia fixa, terem um espaço regulatório voltado para voz. A premissa básica de faturamento de voz, que é anterior a essa condição tecnológica atual, era a tarifação pelo tempo de uso e pela distância. Mas a comunicação de voz pressupunha duas pontas. Quando a gente fala em comunicação de dados, o paradigma de cobrança é outro. Você passa a ter o que a gente chama de disponibilidade. Colocados esses dois pressupostos, vem o terceiro ponto. O produto “dados” substitui o produto “voz”. E perceba que no Brasil produto “voz” tem um paradigma de cobrança, ainda mais com assinatura, que dá um nível de rentabilidade dessas operadoras mais alto. É natural. No produto “dados” a rentabilidade é bem menor e isso não é característica só das operadoras brasileiras. No mundo inteiro é assim. Então, se elas têm o espaço regulatório que ainda premia essa operação “voz”, por que elas vão antecipar o mercado de dados perdendo, digamos assim, a galinha dos ovos de ouro? Quanto mais aumenta a penetração de banda larga, diminui o faturamento das empresas com voz e, consequentemente, a lucratividade vai ser menor. Na voz, a lucratividade é maior, até porque boa parte dos investimentos já está feito. Mas esse é um processo que já aconteceu no mundo inteiro. Eu acho muito sintomático quando você compara a rentabilidade da Telefônica, uma empresa mundial que tem um padrão de serviço e de excelência, na Espanha e no Brasil. A do Brasil é muito maior. Porque eles oferecem um serviço melhor aqui? Não. É porque nós estamos ainda com voz e eles estão com dados há muito tempo. O espanhol pagava, por 1 Mbps em 2008, 9,99 euros. A gente não tem isso aqui.

TT - Você acha que falta regulamentar isso de uma forma diferente?

Acho que falta competição. Essa é a conclusão a que a gente chegou no estudo do PNBL. Nós fizemos uma avaliação, baseada em um estudo de Harvard, sobre 16 economias. Como estava a questão das telecomunicações e quais eram as perspectivas em termos de acesso. Nós chegamos a algumas conclusões. O principal não é o fato de ser uma empresa pública ou privada. A competitividade foi o princípio básico dos países que conseguiram que os preços dos serviços baixassem e que têm uma oferta de serviços tecnologicamente de fronteira. Nos mercados da França, da Espanha, da Alemanha, Inglaterra, Japão, Austrália e EUA qualquer empresa pode passar a operar serviços de telecomunicações. E aí tem que entender que por trás disso, a estrutura física acaba sendo determinante para que essa competição se estabeleça. O caso da Alemanha, por exemplo, é emblemático, porque eles fizeram uma revisão regulatória quando perceberam que a regulação não possibilitava o unbundling em um nível que permitisse a competição, que é o que está acontecendo com a nossa regulamentação. Nosso espaço regulatório até define lá o que é unbundling, mas terminou entregando para a operadora definir o preço que ela vai cobrar para que outro utilize a sua infraestrutura. Primeiro erro: a infraestrutura não é da concessionária, a infraestrutura é pública; ela (a concessionária) usa a infraestrutura.

TT - Vocês chegam a mencionar que esse unbundling deve estar previsto inclusive para a evolução das redes, ou seja, para as redes de fibra. As incumbents argumentam que a rede de fibra é uma rede privada, e que portanto, não deve ser objeto de unbundling. Por esse ponto de vista, elas não teriam razão?

Teriam, se você partir do pressuposto que a infraestrutura é dela, mas a infraestrutura não é dela. Até porque o próprio investimento em infraestrutura ela repassa todo para o serviço. Essa definição de serviço público e serviço privado já distorce toda a discussão posterior. Nós caracterizamos os países que estão na ponta em termos de utilização da tecnologia e com preços baixos, e olhamos o que é comum entre eles. Então você começa a ver que em comum existem esses dois aspectos. Primeiro: o mercado é aberto, quem quiser entra. Não existem restrições. Se uma empresa estrangeira que não opera no país quiser vir operar, ela opera.

Segundo: a infraestrutura deve ser necessariamente compartilhada, porque isso é o que garante um nível de competitividade. Políticas de livre acesso, em particular de desagregação de redes, existem no Japão, Dinamarca, Holanda, Noruega, Suécia, França, Grã-Bretanha e Nova Zelândia. Aí você tem algumas outras características em alguns países e outros não. Regras de livre acesso aplicam-se à transição para a próxima geração tecnológica, particularmente fibra, no Japão, Coreia do Sul, Suécia, Holanda, França, Grã-Bretanha, todo o mercado comum europeu na realidade, e Nova Zelândia. Essas coisas a gente não tem. Se a gente não tem e esses países têm, está faltando isso a nós. Obviamente que essa não é a única questão, há outros aspectos. E aí vem um terceiro ponto que é fundamental: em todos os países em que houve um processo de privatização, o Estado jamais deixou de participar da empresa que um dia foi totalmente dele. Ele abriu mão do controle, mas ele participa. No Brasil isso não aconteceu. No caso da Alemanha, Japão, Inglaterra e França, por exemplo, só para citar quatro, a empresa privatizada continuou com um percentual público. E este percentual público é uma forma que o governo tem de, de certa forma, interferir no mercado, ditando, por exemplo, algumas tendências tecnológicas que precisam ser disseminadas para a sociedade. No nosso caso, nós não temos essa perspectiva. No ano passado, na disputa da Telefónica de Espanha para ser a única proprietária da Vivo, a Portugal Telecom não queria soltar o osso da Vivo. Por quê? Porque a rentabilidade aqui é muito maior do que lá. A Portugal Telecom utilizava essa participação como estratégia de um país para fazer vingar os seus conhecimentos tecnológicos. Tanto é que a Portugal Telecom aceitou sair da Vivo desde que entrasse na Oi com uma condição: participar das decisões tecnológicas. E aí você tem a Portugal Telecom participando da Oi e o Brasil, via BNDES e, principalmente, via fundos de pensão, com 49%. Mas você vai ver que a Portugal Telecom vai influenciar nas decisões estratégicas e tecnológicas da Oi muito mais do que o Brasil (o Estado) fez até hoje. Essa perspectiva de política pública e de instrumentos de fazer política pública é que a gente perdeu nos últimos 12 anos.

TT - Mas aí não seria uma intervenção estatal indevida no mercado, em uma empresa privada? A livre competição não tem que prevalecer?

Perfeito. Mas veja só. Não é isso que a Espanha faz? Todos os outros países fazem. Se eu estou com uma empresa atuando naquele mercado, eu vou premiar os fornecedores do País, porque isso traz desenvolvimento, um maior nível de conhecimento e uma série de outros fatores. Isso é natural, todas as nações fazem. É preciso ter cuidado. Não estou falando em reserva de mercado. Eu estou falando em dar algum diferencial competitivo. Essa discussão toda de padrão de TV digital, por exemplo, o que está por trás é toda uma indústria que vai, de alguma forma, ganhar com aquele padrão. Se você vai comprar o mesmo produto de uma estrangeira, porque você não compra da nacional? Você está estimulando a fazer pesquisa, a estar na ponta. O Brasil nos últimos 12 anos perdeu o assento que tinha em algumas definições de padronização no mundo de telecom, por exemplo, o que termina influenciando no estabelecimento de uma indústria. Ao invés de sermos produtores de conhecimento, de tecnologia, nós somos consumidores de toda a tecnologia que já vem pronta para cá. E aí nós estamos nos colocando na condição de subdesenvolvidos, mais uma vez.

TT - Eu vou levantar alguns aspectos que vocês tocam nos artigos. Falam não só da participação do governo na operadora nacional, mas também que todas as empresas públicas, Serpro, Petrobrás, toda a administração pública federal, estadual e municipal poderiam ter esse papel. Por outro lado, grande parte dessas contratações é de serviços, em que o tipo de equipamento acaba ficando a critério da empresa que ganhar a licitação. E aí, o governo acaba não tendo mais esse instrumento.

Ao definir um serviço para contratação você pode definir os critérios de qualidade. Mas a questão básica é que o poder de compra de um governo não é uma coisa nova. Se você juntar Serpro, Petrobras, Banco do Brasil, Correios, o volume de demanda para equipamentos de telecom não é suficiente para fazer com que uma indústria chegue no nível dos grandes players mundiais. Mas as aquisições de uma dessas teles pode ser determinante, pode ser suficiente. Se há a decisão de fomentar uma indústria de equipamentos de telecom que seja pujante, o governo precisa utilizar a sua participação em uma das operadoras para fazer isso. Obviamente, não fazendo com que essa operadora perca competitividade, eficiência, não é isso. Você consegue fazer algum tipo de alinhamento tecnológico que permita que uma indústria nacional possa ser alavancada. É isso que, volto a insistir, os espanhóis fazem com maestria.

TT - Com o PNBL e a ativação da Telebrás o governo se posiciona claramente no sentido de usar o seu poder de compra?

Sim. Há uma interferência governamental para estimular a competição no serviço, levando onde não tem ou levando onde tem apenas um. E aí é impressionante um dos dados que está neste estudo (Radar nº 46), que é o percentual de municípios com banda larga no terceiro trimestre de 2009, por Estado. Goiás (84%), Alagoas (9,8%), Maranhão (4,1%), Mato Grosso (80%), Mato Grosso do Sul (98%), Minas Gerais (37%), Pará (2%). Nós fizemos um cruzamento dos dados da PNAD 2008 com o sistema da Anatel, o Sici (Sistema de Coleta de Informações). Outro ponto importante é que o que nós chamamos de banda larga é o que não é acesso discado. E o mundo inteiro já trabalha com outro conceito de banda larga. Existe na academia uma definição de que acesso à Internet em banda larga é acesso que garanta vídeo com qualidade. Acesso que garanta vídeos com qualidade é acesso a 20 quadros por segundo e precisa no mínimo de 384 kbps de velocidade.

TT - Mas a oferta da Telebrás também é uma oferta tímida em termos de velocidade.

Sim, não tenha dúvida. Mas acho que é o que dá para ser feito agora. Segundo informações da própria Anatel, existem legalmente cerca de 1,8 mil pequenos provedores no País. É uma pequena empresa, com baixo número de empregados, que contrata um link de uma grande operadora e o link passa a ser o insumo mais oneroso e o principal do negócio. Antes do plano de banda larga, as operadoras em média estavam vendendo 1 Mbps entre R$ 1,5 mil e R$ 2,5 mil. Hoje tem associação de provedores dizendo que elas estão vendendo a R$ 350, R$ 400. Só o fato de existir um plano que vai entrar vendendo acesso para esses pequenos provedores já fez cair o preço. Pode ser que isso não tenha afetado o preço para o consumidor final, mas quem contratar o link da Telebrás vai ter que se comprometer a fazer um preço mais em conta. Mas a grande questão é que nós estamos criando mercado. Esse é o papel do governo. Nos últimos seis anos, a velocidade com que o acesso à Internet em banda larga evoluiu nas principais economias do mundo foi muito maior que a velocidade com que evoluiu no Brasil. Nós temos ficado para trás nos últimos seis, sete anos, apesar de chegarmos a um nível nunca pensado. No final de 2009 nós tínhamos 11 milhões de domicílios com acesso à Internet. Quantos vamos ter agora no final de 2010? Temos crescido, mas o mundo cresce muito mais. Não dava para achar que do jeito que estava a gente ia alcançar o resto do mundo. Com o modelo atual, sem nenhum tipo de interferência, nós ficaremos para trás.

TT - Falando da Anatel, há quem diga, inclusive dentro do governo, que ela sofre muita influência das empresas reguladas, e não consegue avançar em determinados pontos, como no caso do unbundling. Qual é a sua visão sobre a Anatel?

As empresas reguladas terminam exercendo influência muito maior sobre a reguladora do que a reguladora sobre as reguladas. A gente tem que repensar o modelo para avançar, não para acabar com o modelo. O que a gente percebe é que a moralização da agência reguladora foi um passo que a maioria desses países que eu elenquei deu. O Brasil se preocupou tanto em a agência ficar independente do governo que não se preocupou em ela ser independente das reguladas. Nós precisamos ter efetivamente uma agência blindada de alguns tipos de influência. Não dá para ser ingênuo, achar que vamos chegar ao nível de influência zero, mas não pode chegar ao nível de captura, digamos assim. Mas esse é um processo que demora, porque envolve questões que passam pelo Congresso. Quem avançou, o fez porque blindou a agência dessas influências.

TT - Falando sobre o ponto de vista industrial em relação ao PNBL, quais as perspectivas que você vê daqui para frente?

O que eu vou falar agora tem um pouco das conclusões a que o grupo de estudos chegou e um pouco do que eu acredito sobre o que deve ser feito. Primeiro, a indústria de telecom não é competitiva. Nós não temos um mercado que possa servir de alavanca. E as ações do governo até agora, como Lei de Informática, Lei do Bem, a própria ex-MP 495 e a influência sobre a operadora que o governo poderia utilizar por ter participação acionária nela, acho que são as medidas suficientes e necessárias para que você possa induzir um mercado. Aliado ao investimento em ciência e tecnologia, a alguns institutos de pesquisa e algumas universidades, complementa-se estas ações. Agora, se nós pensarmos que em cima desses equipamentos existe uma camada de serviços e de conteúdo em que o mercado ainda está muito aberto, aí sim a gente pode pensar em mecanismos de ação governamental que pudessem criar um segmento industrial competitivo mundialmente. Aproveitando aspectos inerentes à nossa cultura, como a capacidade criativa, e unindo uma política de formação de pessoal com uma política de subsídios, de apoio às empresas na produção de softwares e conteúdo em diversas áreas, a gente passa a poder estar bem posicionado dentro da economia mundial. Onde existe valor agregado é nas aplicações. Aí é onde entra a minha crença pessoal. O que a gente tinha que fazer em relação à indústria de equipamentos de telecom está sendo feito, não tem por que fazer mais, porque aí a gente tem mais a perder do que a ganhar. Por outro lado, se nós pensarmos em serviços, geração de conteúdo audiovisual e aplicações, aí a gente tem a possibilidade. Nós temos uma janela de oportunidade para esse segmento da indústria de serviços. E nesse segmento a gente pode passar de seguidor de tecnologia para líder, para gerador. Essa que é a verdadeira oportunidade.